您的位置: 首页 » 法律资料网 » 法律法规 »

人大代表建议、政协委员提案办理工作规则

时间:2024-07-08 04:15:39 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:9875
下载地址: 点击此处下载

人大代表建议、政协委员提案办理工作规则

浙江省政府办公厅


人大代表建议、政协委员提案办理工作规则
浙江省政府办公厅



根据《中华人民共和国各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中国人民政治协商会议章程》和国务院有关规定,为了认真、准确地办理人民代表大会代表对政府工作的建议、批评和意见(以下简称建议)和政协委员的提案,以监督和改进政府工作,更好地为改革、开放和
建设服务,在总结两年试行实践的基础上,结合我省实际情况,特制定本规则。
一、人大代表建议是履行宪法、法律赋予的职责,代表人民管理国家事务的具体体现;政协委员提案是履行政治协商、民主监督的重要形式,也是他们参政、议政的法定形式。办理建议、提案是我国健全民主、法制建设的重要组成部分,实现人民群众行使民主权利的一项重要措施,是
各级人民政府义不容辞的职责。政府全体工作人员必须摆正国家主人和人民公仆的关系,正确处理办理建议、提案工作与发扬民主,接受监督,做好政府工作的关系,自觉尊重代表、委员的民主权利,真心实意地为代表、委员服务。
二、人大代表建议,是指在人代大会期间,代表用书面形式对政府工作提出的建议和经人代大会主席团确定改作建议处理的代表议案,以及人大代表与政府(部门)领导同志座谈,对政府工作提出的需要书面答复的建议。
三、政协提案,是指参加政协的单位和个人对政府工作和人民群众关心的问题,以书面形式,经所属政协提案委员会审查立案,以组织名义提请政府(部门)办理的建议、意见和批评。
四、办理人大代表建议、政协委员提案,是政府(部门)的一项重要工作,应列入重要议事日程。实行归口处理,分级负责的原则。涉及重大方针政策和群众利益的重大事项,由业务主管部门研究提出处理意见,报本级政府审定后答复代表或委员。属于一般性的业务工作问题,由业务
主管部门或下一级政府处理,直接答复代表或委员。
五、各承办部门在人代大会、政协会议闭幕后,主要领导要及时召开办公会议研究,对收到的建议和提案提出处理原则和要求,拟订办理计划。对重要的问题,领导必须亲自动手,走访代表、委员,调查研究,按照党和国家的有关方针、政策,认真办理。凡是有条件解决的,要尽快予
以解决;因条件限制一时难以解决的,应努力创造条件,逐步解决;确实解决不了的,要说明情况,取得谅解。在办理中,要组织1—2次检查,务必做到件件有着落,事事有答复。全部办完后,举行一次座谈会,征求意见,总结工作。
六、各承办部门(单位)的办理工作必须有一位领导分管,由办公室负责抓总,指定专人具体管理,建立岗位责任制,并列入岗位目标考核内容。对收到的建议、提案,应逐件编号、分类、登记,提出拟办意见,经领导审示后,及时转办,急事急办。总的要求,所有建议、提案,务必
在当年10月底前办理完毕。承办10件以下的单位,要求在三个月内办理完毕。对涉及面广、难度较大,在规定时间内难以办结的,经上级交办部门同意,可适当延期,并向建议、提案人说明情况,但最迟不得超过11月底。
七、对涉及几个部门的建议、提案,主办部门要主动与会办部门协同处理,并履行会办手续。会办部门要密切配合,认真处理,保证办理质量。对于不属于本部门职权范围会办的,应在收到后10天内,说明理由,退回主办(或交办)部门重新转办,不要自行转送其他单位。
八、承办部门(单位)对建议、提案办理后,要及时答复代表或委员。凡由政府部门形成文件的问题,应与文件下达同步答复。答复行文应符合下列要求:
(一)对建议、提案提出的每一个问题,必须有针对性的逐一答复。
(二)答复要以事实说话,入情入理,文字简洁明了,用语谦逊。
(三)有几位代表或委员附议的,答复件必须逐一分送每一署名的代表或委员。
(四)多件同一内容的建议或提案,可以统一答复,分送每一署名的代表或委员。
(五)答复件须由本部门(单位)办公室把关,经主管领导审签,报省政府办公厅审阅同意后(一般应在10天内审阅完毕退回),由本部门以“提”字编号行文盖章答复代表或委员。同时分别抄报省政府、省人大常委会办公厅或省政协提案委员会各三份,抄送代表或委员所在的市(

地)人大或政协(工委)办公室一份。
(六)答复件要按规定格式拟文、编号、打印、盖章。发文时给每件建议、提案的领衔人随寄《征询意见表》,征求对办理结果的意见,以求沟通情况,改进工作。对答复不满意的,必须重新研究答复。
(七)答复件底稿,连同建议、提案原件和有关办理材料,每年要装订立卷归档,以备查考。
九、全国人大常委会、国务院、全国政协交办的建议、提案,由省政府办公厅办理并行文答复代表或委员,同时分别报国务院、全国人大常委会或全国政协办公厅各三份。如需交由下一级政府或主管业务部门办理的,办理结果须报省政府办公厅处理并行文答复。
十、承办部门承办建议、提案在10件以上或承办件数少而办理质量较好的,在办理完毕后,即写出办理工作总结报告,报省政府、省人大常委会办公厅或省政协提案委员会。
十一、省政府办公厅是处理建议、提案的总归口部门,其职责除了第八条第五项和第九条规定的以外,还应承担:
(一)及时召开交办会议,向有关承办部门准确分转人大、政协交办的代表建议和委员提案。
(二)参加并组织承办部门,在人代大会和政协委员全体会议期间,做好代表建议和委员提案的分类登记工作或当场处理答复。
(三)督促、检查承办部门的办理工作。
(四)协助、配合承办部门对重要问题的协调处理。必要时,可组织综合性调查研究,或由领导出面采取专访、约见、座谈等形式直接与代表、委员见面,进行民主协商,提出处理方案,报请省政府常务会议或办公会议研究处理。
(五)向省政府和省人大常委会办公厅、政协提案委员会报告办理工作情况。
(六)总结、评选、表彰办理工作先进单位和个人。
(七)走访代表、委员,征求对承办部门的意见。
十二、本规则从一九九一年四月一日起实施。
各市、县(区)人民政府、地区行政公署可参照本规则执行。
附:人大代表建议和政协委员提案答复办文格式
人大代表建议、政协委员提案处理征询意见表格式

浙政办提〔1991〕 号

对省 届人大 次会议杭第 号建议的答复

代表:
您提出的关于 的建议收
悉,现答复如下:


(印章)
一九九一年 月 日
抄报:
抄送:
联系单位: 电话:
注:建议、批评和意见的答复件应写明“地区”编号。如杭州,即写杭某
号;议案改作建议的答复只写议案编号。
浙政办提〔1991〕 号
对省政协 届第 次会议第 号提案的答复
委员:
您提出的关于 的提案收
悉,现答复如下:


(印章)
一九九一年 月 日
抄报:
抄送:
联系单位: 电话:
人大代表建议、政协委员提案处理情况征询意见表
------------------------------
|建议提案 | |答复单位| |
|编 号 | | | |
|-----|----------------------|
|答复是否 | |
|满意或基 | |
| 本满意 | |
|----------------------------|
|对答复还有什么意见: |
| |
| |
|----------------------------|
|代表或委员| |电 话| |
|签 名| |号 码| |
|-----|----------------------|
|通讯地址 | |邮政编码| |
------------------------------
注:1、此表由承办单位答复时附寄给领衔 年 月 日
代表或委员;
2、代表或委员填写此表后,请寄答复单位;
3、承办单位收到“征询意见表”后,即复印分送省人大常委会、省政府
办公厅或省政协提案委员会。



1991年3月26日
司法公正论

何家弘

内容提要 司法公正是法的自身要求,也是依法治国的要求,其基本内涵是要在司法活动的过程和结果中体现公平、平等、正当、正义的精神。司法公正的主体是以法官为主的司法人员。司法公正的对象包括各类案件的当本人及其他诉讼参与人。司法公正包括实体公正和程序公正,前者是司法公正的根本目标,后者是司法公正的重要保障。整体公正与个体公正的关系反映了司法公正的价值定位和取向。
关键词 司法 公正
一、司洁公正的内涵和界说:法律公正与司法公正

司法是法律系统的一个组成部分。司法公正是与法或法律本身的公正密切相关的。因此,我们在讨论司法公正的内涵与界说之前,有必要先考察一下法或法律的公正问题。
(一)立法公正、执法公正和司法公正

法律公正是由两个方面组成的。其一是法律制定上的公正,可以称为立法公正;其二是法律实施中的公正,包括执法公正和司法公正。毫无疑问,前者是法律公正的基础,因为没有公正的立法就根本不可能有公正的执法和司法。但是后者也是非常重要的,甚至是更为重要的,因为执法公正和司法公正才是法律公正的切实保障。没有公正的执法和司法,再公正的法律也只能停留在纸上,也只能是一种美好的理想,甚至是一种骗人的“文字游戏”。

法律制定上的公正并不会自然而然地转化为法律实施中的公正。在人类社会的发展进程中,法律公正的这两个方面经常会出现脱节的现象。就我国目前的法治状况而言,法律实施显然落后于法律制定。因此,要想真正做到法律公正,真正实现依法治国的口号,我们的当务之急就是要加强公正执法和公正司法。

执法公正和司法公正是两个既有区别又有联系的概念。广义的执法可以包括司法;而广义的司法活动也可以包括大部分执法活动,可以包括法官、检察官、警察等司法人员的执法活动。但是狭义的执法则不包括司法;狭义的司法活动则仅指法院的审判活动。本文讲的司法公正是狭义上的司法公正,即法院的审判公正。

就法律实施而言,司法活动是保障法律公正的最后一道关口,也是保障法律公正的最重要和最有实效的一种手段。我们可以毫不夸张地说,司法公正是法律公正的全权代表和集中体现。从依法治国的意义上讲,如果一个社会中没有了司法公正,那么这个社会也就根本没有公正可言了。由此可见,司法公正既是司法活动自身的目标和要求,也是依法治国的目标和要求。正因为司法公正具有如此重要的意义,我们法律界的同仁才要不遗余力地为其奔走疾呼、摇旗呐喊,为其鞠躬尽瘁、死而后己。
(二)司法公正的界说

司法公正,或曰公正司法,其基本内涵就是要在司法活动的过程和结果中坚持和体现公平与正义的原则。在这里,司法主要指法院的审判活动;公正的含义则包括公平、平等、正当、正义等。司法公正既要求法院的审判过程遵循平等和正当的原则,也要求法院的审判结果体现公平和正义的精神。

在此,笔者认为有必要明确司法公正的主体与对象这两个概念,因为有些学者对司法公正主体的认识是有偏颇的,①而这在一定程度上影响了对司法公正概念的准确阐释。

司法公正是以司法人员的职能活动为载体的,是体现在司法人员的职能活动之中的,因此司法公正的主体当然是以法官为主的司法人员。毫无疑问,审判过程和结果是否公正,主要取决于法官的职务活动,但是法官并非司法公正的唯一主体。检察官对审判活动是否公正具有监督职能,因此也应该属于司法公正的主体。至于各类诉讼案件的当事人,他们不是司法活动的行为人,而是司法活动的承受者,所以他们不是司法公正的主体,而是司法公正的对象。倘若我们说刑事案件的被告人是司法公正的主体,那么我们就必然要依靠那些被告人来主持司法公正了。其荒谬之处是不言而喻的。

笔者认为,司法公正的对象应该包括各类案件的当事人及其他诉讼参与人。毋庸置疑,民事诉讼的当事人,刑事案件的犯罪嫌疑人或被告人,是司法公正的主要对象,因为司法过程和司法裁决公正与否,直接决定或影响着他们的权益。但是刑事案件的受害人及各种案件中的证人、鉴定人等诉讼参与人也是司法公正的对象,因为他们在诉讼活动中都有相应的权利,也都有是否得到公正对待的问题。

综上所述,司法公正是司法活动的一条基本原则。按照这条原则,以法官为代表的司法人员应该在审理各种案件的过程中正当、平等地对待当事人及其他诉讼参与人,应该在审理各种案件的结果中体现公平正义的精神。
二、司法公正的目标和保障:实体公正与程序公正

司法公正既要求法院的审判过程坚持正当平等的原则,也要求法院的审判结果体现公平正义的精神。前者可以称为程序公正,后者可以称为实体公正。它们共同构成了司法公正的基本内容。
(一)实体公正和程序公正之间的辩证关系

所谓实体公正,就是说司法活动就诉讼当事人的实体权利和义务关系所做出的裁决或处理是公正的。所谓程序公正,是指诉讼活动的过程对有关人员来说是公正的,换言之,诉讼参与人在诉讼过程中所受到的对待是公正的,所得到的权利主张机会是公正的。就司法系统而言,实体公正是指系统的最终“产品”是否公正;程序公正是指该产品的生产过程是否公正。

如何阐释实体公正与程序公正的关系,学者们在理论上有不同的观点。有人认为,实体公正和程序公正是统一于司法公正的两个方面,二者是相辅相成的。也有人指出,实体公正和程序公正是司法公正的两个相互区别的价值标准,实体公正不等于程序公正,程序公正也不等于实体公正;坚持程序公正并不必然导致实体公正,获得实体公正也不必须遵循程序公正。还有人强调,实体公正和程序公正在许多情况下不仅是相互区别的,而且是相互对立、相互冲突的,追求实体公正就可能伤害程序公正,而坚持程序公正又可能牺牲实体公正。至于如何处理二者之间的关系,有的学者断言没有实体公正就没有司法公正;有的学者声称程序公正必须优先于实体公正;有的学者则高喊要统筹兼顾,要权衡利弊,要具体问题具体分析。

理论探讨可以众说纷纭,司法实践却必须有一定之规。于是,世界各国在确立其诉讼、制度时不得不就实体公正与程序公正的关系做出或明示或默示的界定和取舍。当然,各国的作法并不相同,有时甚至大相径庭。一种极端的作法是片面追求实体公正,忽视程序公正。一言以蔽之,无论程序如何,无论手段如何,只要结论是公正的,就是司法公正。这曾经是大陆法系国家诉讼制度的传统之一,现在仍然是一些国家确立诉讼制度的主导思想。从某种意义上讲,我国的诉讼制度也曾经深受这种思想的影响。另一种极端的作法是片面强调程序公正,甚至以牺牲实体公正为代价也在所不惜。这是在普通法系国家重视程序规则的司法传统基础上发展起来的,而美国的司法制度堪称代表。

笔者认为,实体公正和程序公正是不可偏废的。实体公正应该是司法系统追求的根本目标,程序公正则是实现实体公正的措施和保障。实践经验证明,单纯追求实体公正不仅会导致漠视甚至践踏诉讼参与者的正当权利,而且也会导致司法公正观念的扭曲。当然,片面追求程序公正也是一种误区。凡事都应有度,超过了一定的度,就变成了做样子给别人看。虽然这样做具有一定的社会稳定功能,但是也有不容忽视的弊端,因为牺牲了实体公正必然会使司法公正“伤筋动骨”。
(二)实体公正的局限性和模糊性

实体公正的要旨在于要求法院在审理各种案件和处理各种纠纷的时候坚持公平、正义的原则,但是这一切都要建立在正确认定案件事实的基础之上。例如,某甲违约就应该承担相应的赔偿责任,某乙犯罪就应该受到相应的惩罚,但这是有一个重要前提条件的,那就是某甲确实违了约和某乙确实犯了罪。如果某甲本来没有违约,某乙本来没有犯罪,法院却让某甲赔偿、让某乙受罚,那么这显然就毫无司法公正可言了。由此可见,追求实体意义上的司法公正,首要的问题就是要准确地认定案件事实。事实认定有误,实体公正就成了一句空话。换言之,实体公正的具体实现是以准确认定案件事实为基础的。

然而,案件事实是发生在过去的事件。对于当事人来说是这样,对于办案的司法人员来说更是如此。从某种意义上讲,司法人员与历史学家的工作性质有很大的相似性,因为他们都必须通过现存的材料去认识发生在过去的事件。换句话说,他们的认识活动都具有逆向思维的特点,即从现在去认识过去,从结果去认识原因。这当然是一件非常困难的工作。另外,司法人员对发生在过去的案件事实的认识还不是直接实现的,而是间接地通过各种证据来实现的。案件中各种证据的情况是错综复杂的,人们对证据的收集和使用是要受时间、空间等有关条件限制的,因此人们对案件事实的认识便不可避免地带有一定的局限性和模糊性。

认定案件事实的问题并不像有些人想象得那么简单。在有些人的心目中,似乎案件事实总是泾渭分明,非黑即白。认为认定案件事实即使不是一道简单的加减乘除运算题,也一定是一道能够找到确切答案的几何题。然而,这些人的观点实际上反映了一种形而上学的思维习惯。换言之,这些人喜欢或者习惯于非此即彼、非真即假、非对即错、非黑即白的思维方式。一件证据,要么就是真的,要么就是假的。一个认识结论,要么就是对的,要么就是错的。绝对不能有第三种可能性。但是现实生活是非常复杂的,人们对案件事实的认识往往带有一定的局限性和模糊性。

熟悉司法实践的人都知道,人们在通过证据认定案件事实的时候经常要不可避免地面临那种非黑非白的“灰色地带”,就是没有确切答案的模糊认识状态。以人们认为最有科学性的鉴定结论为例:有经验的司法鉴定人员都知道他们在进行各种法庭科学鉴定时经常会面临一些无法给出确定性结果的难题。例如,在根据毛发根鞘细胞中的性染色体来判断毛发性别的鉴定中,人们一般都把Y染色体作为认定男性毛发的依据。但是大量的数据表明,女性毛发的根鞘细胞中也可以有Y染色体,只是数量较少。在单位检材内,男性毛发的Y染色体数量为20至80,女性毛发的Y染色体数量为0至25。如果具体案件中毛发检验结果表明Y染色体的数量在26以上或19以下,结论可以说是明确的;如果检验结果表明Y染色体的数量在20至25之间,那么结论就是“灰色”的了。在笔迹鉴定和司法精神病鉴定等在很大程度上要依靠鉴定人员的个人主观经验的鉴定中,这种“灰色”区域更为常见。即使在客观标准比较明确的指纹鉴定和DNA遗传基因纹鉴定中,“灰色”区域也时有所见。
刑事和解若干理论问题研究

叶祖怀


[内容提要]近年来,对于西方刑事和解制度的理论研究,因契合了当今我国构建和谐社会、维护公平正义的时代主题,渐成如火如荼之势,并已经准备上升到立法层面[1]。与此同时,质疑和反对的声音亦不绝于耳。各地司法机关对刑事和解理念的大胆尝试,虽然有益于这一理论内涵的日益丰富,但也造成了一定程度上的执法混乱。本文试图采用价值分析和实证分析相结合的方法,进一步厘清与刑事和解相关的部分理论问题,以期有助于理论与实践走出对刑事和解认识上的误区。
[关键词]刑事和解 价值观 刑罚目的 基本原则 和谐社会

在西方,刑事和解也被称为“加害人与被害人的和解”,是指在刑事诉讼中,加害人以认罪、道歉、赔偿等形式与被害人和解后,国家专门机关对加害人不追究刑事责任,免除处罚或者从轻处罚的制度。[2]刑事和解制度的理论基础源于“恢复正义理论”、“平衡理论”与“叙说理论”,[3]而其核心价值即恢复正义。从恢复正义理论角度出发,当犯罪破坏了加害人、被害人和社会之间的正常利益关系,恢复正义的任务就是在三者之间重建这种平衡,使得社会恢复和谐。[4]

一、个人本位与国家本位:价值观的冲突与融合

在现代西方国家,其刑事诉讼的根本目标在于维护国家及社会的和平与秩序,保护公共利益,所以刑事追诉活动要求发现犯罪事实,并对犯罪人的刑事责任予以追究。但鉴于被告人在与国家的对抗中必然处于绝对不利的弱势地位,并基于现代人权保护的司法理念,现代西方国家的刑事审判均以被告人为中心展开,特别注重被告人的合法权益,以达到保护国家、社会利益与对被告人权利保障的平衡。相比之下,被害人的角色则被边缘化。刑事和解制度则通过赋予被害人更多参与处理案件的权利,借以加强对被害人的利益保护,以弥补传统诉讼模式对被害人利益保护的缺失。鉴于此,刑事和解制度在我国于是被贴上了“个人本位主义”的标签,引发了“刑事和解的个人本位主义价值观与现代刑事法的国家本位价值观形成了鲜明的对立与冲突”的担忧[5],并进而担心刑事和解制度的引入将会“进一步加剧我国刑事诉讼权益保护/保障天平的倾斜”,认为刑事和解无论是从设立目的还是制度内容看,都是对刑事被害人更为有利的制度,“会进一步恶化我国刑事被指控人在诉讼中的处境。”[6]
应当承认,因为传统的诉讼观念和人民民主专政思想的影响,我国的刑事诉讼制度实质上更多地侧重于实体正义的实现。根据通说理论,犯罪本质即犯罪的社会危害性,犯罪的首要特征即表现为行为人对统治者所确立的社会秩序最极端的藐视和破坏,因而,行为人对被害人个人法益的侵害,在本质上也被认为是对国家利益的侵害。从这个意义上讲,
国家利益、社会利益、被害人利益常常是三位一体的,甚至在某些情形下,被害人利益的实现常被视为即是社会正义的实现。此外,在对被害人的个人权益保护及其诉讼权利的设定方面,相对于现代西方国家,我国的现行刑事法也给予了更为宽泛的保障:作为刑事自诉案件的自诉人提起诉讼,启动诉讼程序;作为公诉案件附带民事诉讼的原告参与诉讼,主张权利;对于人民法院的一审刑事判决不服的,有权请求人民检察院提出抗诉,等等。
但笔者认为,正确判定我国现行刑事法律制度对被告人和被害人权益的保护现状,并尝试从另一个角度对刑事和解的内在价值作不同的解读,将有助于我们发现刑事和解的合理内核。
诚然,依我国传统价值观念判断,国家作为刑事法律关系的主体,不仅将惩罚犯罪作为维护国家统治及社会公共利益的当然需要,同时也将惩罚犯罪本身视为保护广大人民群众根本利益的具体体现。但不可否认,随着我国政治经济社会的持续变迁,政治国家与市民社会的分野、社会利益的日趋多元化已是不争的事实。人们越来越多地将国家利益、社会公共利益和个人合法权益进行区分,并试图找出三者的最佳契合点。而基于我国的政治社会现状及开放文明的发展趋势,逐步约束和限制公权力、进一步扩大和保障个人权利已呈不可挡之势。在这样的大背景下,“国家尊重和保障人权”入宪,“以人为本”、“人文关怀”也成为当今社会的时代流行语。体现在刑事法领域,对被告人应有权益的保护受到前所未有的重视,甚至在司法实践中已延伸至对被告人家属的“特别照顾”[7]。虽然在保障犯罪人权益方面,与西方国家相比我们仍有漫长的路要走,虽然现阶段我们的刑事司法相对于立法规范的要求也还有相当的距离,但毕竟,以倡导注重保障包括犯罪人在内的社会个体的基本权利为标志,在一个长期拥有国家利益本位至上传统的国家,不啻为一场价值观念领域的革命。同样的,如何进一步完善和保障刑事被害人应有的权益,也应当纳入我们的视野。恰逢此时,西方的刑事和解理念被引入我国。
按照一般的理解,刑事和解也被称为“加害人与被害人的和解”,加害人与被害人因而也在一定程度上被赋予了某种实体决定权,但并不能据此认为它必将冲击我国关于犯罪本质的理论通说。因为在有被害人的犯罪中,犯罪行为从其本质上看固然是侵害社会的,但其同时也是对被害人利益的侵害。危害社会和侵害被害人是从不同的角度观察犯罪行为而得出的结论,没有后者的存在,前者就是虚幻不实的。[8]因此,有必要倡导并持续推动由国家本位的思想向国家本位、社会本位、个人本位有机结合的法律观的转型,使三方利益逐渐达到一种均衡状态。
现在的问题是,我国现行司法体制是否已经对被害人的诉讼权利和现实利益表示出了足够的尊重?进一步加强对被害人的体制保护是否必然会挤压刑事被指控人的利益空间?
答案显然是否定的。传统的法治理念及现行的司法体制,仍然使国家和社会公共利益居于崇高无上的地位。虽然刑事诉讼法赋予了被害人诸多权利,但缺乏相关保障机制或根本不具有可操作性,因而显得华而不实。以刑事附带民事诉讼制度为例,除个别案件,因被告人或对民事赔偿部分承担连带责任的其他诉讼主体具有特殊性,而使被害人较易获得赔偿外,绝大多数案件,被害人最终只是拿到一纸“空头支票”。究其原因,司法机关执行不力是其一,加害人缺乏赔偿的原动力更是一个内在的原因。因为在法律上,加害人的赔偿行为并不成为司法机关对其从轻或免除处罚的法定考量因素。至于被害人因加害人的犯罪行为而遭受的精神损害,更奢谈弥补和赔偿问题。[9]即便是现行的酌定不起诉制度,从法律规范的逻辑角度分析,也是先有不起诉的决定,后有予以训诫、责令悔过、赔礼道歉和赔偿损失[10],而不是相反。在刑事执法层面,对于司法机关而言,甚至在对被害人的利益保护上也是疏于顾及的。对被害人的心理感受,则更是从未纳入机制内予以考虑。司法机关的主要精力就在于惩罚犯罪,如果不是全部精力的话。而刑事和解制度,却允许加害人与被害人面对面地直接沟通与协商,并就道歉、赔偿及处罚等问题达成谅解,从而最大程度地保证了被害人现实利益的最终实现。
此外,刑事和解制度从注重个人本位出发,将被害人和加害人居于相对以往更加重要的地位,使公权力的行使在一定程度上受制于被害人和加害人,从而使诉讼的结果更加有助于实现双方利益的最大化:被害人得到物质赔偿和精神抚慰,弥补了因犯罪造成的经济损失和精神创伤;加害人因真诚悔过而被从轻处理或免于追究刑事责任,尽早地回归社会。这其中,并不必然存在利益分配上的此消彼长。批评者之所以认为刑事和解只是一种对被害人更为有利的制度,并担心可能会“进一步加剧我国刑事诉讼法权益保护/保障天平的倾斜”,实际上是基于这样一个虚幻的命题:国家、被害人、加害人的整体利益是恒定的,此消即意味着彼长。然而,不仅不存在被害人和加害人之间恒定利益的再分配问题,实际上,在被害人和加害人的利益得以最大化的同时,国家或社会利益不仅没有受损,反而在更深层次的意义上得到了进一步的维护,而这一点,也正是刑事和解制度内在的价值追求。同时,必须指出的是,那种将悔过、道歉、赔偿简单地看作是加害人得到从轻处罚或免于刑事追究的“对价”的观点,是陷入了泛市场化的泥淖。

二、刑事和解与刑罚目的

我国的刑罚目的是预防犯罪,包括一般预防和特殊预防。而刑事和解制度是否将导致“刑罚对犯罪的惩罚功能受到一定影响”、“预防功能受到一定影响”?[11]也有学者认为,被害人的深度参与及其宽恕,在对被害人的特殊预防上起到了积极的作用,从这个意义上讲有利于实现刑罚目的,但是,刑事和解制度的最终结果会弱化一般预防的作用。[12]
笔者认为,我们应当看到,刑罚因其固有的强制性和严厉性,一般情况下,失去自由甚至生命的后果将会极大地阻遏人们犯罪的冲动,已经失去自由或即将失去生命的人,则更会深刻体会到自由与生命的珍贵。但是,在传统的刑事理论和实践中,刑罚的惩罚功能显然是被过度地夸大了。近现代以罪犯为中心的监禁矫正政策的失败,[13]更是说明单纯的刑罚的力量毕竟是有限的。对我国刑事犯罪的特点和规律进行考察发现,多年来,在声势浩大的“严打”、“专项斗争”的持续高压态势下,刑事发案率却一直居高不下,各种严重暴力犯罪、毒品犯罪、经济犯罪等更是层出不穷,真可以用“前赴后继”来形容,各种监管劳教场所也大都人满为患。之所以出现这种状况,当然有多方面和深层次的原因,但刑罚惩罚功能的局限性,却已经从一个侧面充分表现出来。长期以来,我国实行以监禁刑为主导的刑罚体制,认为只有监禁罪犯,对其实行强迫劳动,才能达到改造的目的。然而,监禁刑对刑事罪犯特别是轻微刑事罪犯究竟有何种效果,学界却疏于研究,尤其缺乏全面客观的实证分析。司法机关的实证研究表明[14],对轻微刑事罪犯实行短期监禁极易造成“交叉感染”,不利于服刑人员的矫正,而且出于对回归社会的种种顾虑,也容易导致再犯,使得累犯数增多。研究结果从一个侧面印证了“蹲过监狱的人比以前更有可能重入监狱”[15]的论断。基于对刑罚惩罚功能有限性的判断,刑事和解制度也因而成为传统刑事责任追究制度的合理补充。
在刑事和解制度下,加害人和被害人就犯罪的影响进行直面的交流与沟通,通过“叙说”,被害人宣泄了内心的痛楚与不满,加害人亦直观地感受到自己的行为给对方造成的物质和精神上的损害,从而真诚悔过并努力弥补给被害人造成的损失。和解的后果,不仅使被害人的物质和精神损害得以弥补和抚慰,同时也有助于加害人正义感的产生并恢复其正常的社会感受。尤其对于轻微犯罪的加害人而言,如果和解协议的达成与履行,意味着刑事诉讼程序自此归于终结,将使加害人避免了继续程序对其造成的负面影响、羁押和监禁过程中的“交叉感染”,及时并更加自然地回归社会。这样的效果,恐怕是单纯的“惩罚”难以达到的。“只要法律规范不是在一种常规的状况中被人敌视、蔑视或者漠视地破坏了,就需要刑法作出仁慈的义举”。 [16]刑事和解虽然在一定程度上弱化了刑罚的惩罚功能,但毕竟,目的决定功能,功能服务于目的。刑事和解的价值追求,无疑是对刑罚苦苦追求的预防犯罪目的的最好诠释。

三、刑事和解与刑事法基本原则

(一)刑事和解与罪刑法定原则
刑事和解与罪刑法定原则相矛盾是批评者们的主要观点之一。
罪刑法定主义,是指“法无明文规定不为罪”、“法无明文规定不处罚。” 罪刑法定主义作为罪刑擅断主义的对立物,严格说来,是近代资产阶级革命的成果之一[17]。罪与刑的法定化,罪与刑的明确化,是罪刑法定主义的两个基本要求。从该原则产生的渊源和基本含义来看,罪刑法定原则从确立至传播并最终成为世界范围内一项最重要的刑法基本原则,其唯一的理由就是反对罪刑擅断主义,保障人权。我国1997年刑法取消有罪类推规定,确立了罪刑法定原则,顺应了法治文明的发展需要。刑事和解制度如果动摇了这一现代刑法的基础,就注定了其夭折的命运。但事实并非如此。
对刑事和解的价值内涵和制度追求予以高度评价,已成为学界的主流声音。刑事和解试图在刑罚制度之外,创设一种合作式的纠纷解决机制,有助于软化刑法的强制性,并最大限度地从根本上化解矛盾,恢复被犯罪行为打破的平衡,达成法律效果和社会效果的统一,确保公平正义的实现。在刑事和解的制度设计上,虽然各国及我国各地的刑事和解模式都各不相同甚至千差万别,但均包括了刑事和解协议须经公权力机关的审查和认可,公权力机关须依照刑事法律规范及相关刑事政策对行为人进行处理的内容,所以并不存在与罪刑法定原则的冲突问题。如果从刑事和解的思想基础及对个人本位主义的价值追究层面上考察,刑事和解与罪刑法定原则实际上蕴涵着相同的思想基础和价值取向。因此,罪刑法定原则并不成为引入刑事和解制度的制度性障碍。

(二)刑事和解与罪刑相适应原则
刑事和解是否与罪刑相适应原则相违背,也是理论界的一种担忧。
罪刑相适应原则的理论基础是报应主义和功利主义。报应主义是指刑罚与已然的犯罪相适应。而功利主义又有规范功利主义与行为功利主义之分,前者主张刑罚与初犯可能性即与足以有效地制止其他人犯罪相适应,注重刑罚的一般预防功能;后者主张刑罚与再犯可能性即与犯罪人的人身危险性相适应,注重刑罚的个别预防效果。我们所理解的罪刑相适应,是指“刑罚既与已然的犯罪的社会危害程度相适应,又与未然的犯罪的可能性大小相适应”[18],而这两个方面在我国刑法中得到了有机的统一。我国刑法根据未然犯罪的可能性大小,规定了一系列刑罚制度,如累犯制度、自首制度、缓刑制度、假释制度等。累犯因再犯可能性大而从重处罚,自首因人身危险性小而从轻处罚,使用缓刑的根本条件是根据犯罪分子的犯罪情节和悔罪表现认为适用缓刑确实不致再危害社会。所以,无论是将罪刑相适应原则中的刑事责任等同于刑法理论上的刑事责任,还是将其理解为“人身危险性”,都将得出人身危险性是影响和制约刑罚轻重的重要因素这一结论,即刑罚不仅要与罪行相适应,也要与人身危险性相适应。在刑法理论上,刑罚应当与人身危险性相适应已经成为共识,而这恰好构成了刑事和解符合罪刑相适应原则要求的重要理论基础。
认罪是适用刑事和解的基本前提。只有那些供认自己的罪行,积极悔过,愿意向受害人赔礼道歉、赔偿损失并得到受害人谅解和宽恕的加害人,才可能在刑事和解的框架内依法得到从轻处罚,甚至被免于追究刑事责任。从人身危险性的角度讲,参与到刑事和解程序的加害人的人身危险性,较之于那些拒不认罪悔过、继续仇视社会的犯罪分子要小的多。尤其轻微犯罪、过失犯罪的人,在与被害人达成和解协议的过程中,会进一步唤醒自己的良知,最终甚至已不具有人身危险性,司法机关对其不再追究刑事责任,使其回归社会,正是遵循罪刑相适应原则的具体体现。

(三)刑事和解与无罪推定、法官保留原则
批评者认为,就刑事和解而言,其适用根本不需对犯罪进行“证明”这一过程,而是“假定只要刑事被指控人承认自己是行为的实施者,接下来的问题就不是证明,而是如何确定犯罪人的刑事责任的问题”,这无疑是对无罪推定原则的公然违背。而检察官基于达成合解的前提对犯罪人作出酌定不起诉处分,则更是对现代刑事司法控审分立原则的违背,并有可能在检察机关中诱发司法腐败。[19]
上述结论,实际上缘于对刑事和解及我国酌定不起诉制度的错误解读。侦查机关的侦查行为,本身就是一个证明犯罪的过程。在法定的期限内,侦查机关从实体上作出收集的证据已经达到证明犯罪程度的判断,案件即予侦查终结并移送检察机关审查起诉。检察官认为案件可以进入刑事和解程序的重要前提,即是通过对案件证据的审查,确认被告人的行为已经构成犯罪,而要达到这一程度,仅有被告人的有罪供述是远远不够的。批评者“假定只要刑事被指控人承认自己是行为的实施者,接下来的问题就不是证明,而是如何确定犯罪人的刑事责任的问题”的假定,无疑是对我国刑事诉讼法确立的案件审查规则的公然漠视,也是对刑事和解制度的断章取义。
无罪推定是法治社会刑事诉讼的基本原则。对于被告人来说,是指在未经审判前应被假定为无罪的权利,或者说是不能被证明有罪就应当被推定为无罪的权利,是对刑事被告人人权加以法律保障的逻辑前提。[20]但是,无罪推定作为刑事诉讼的一项基本原则,仅仅具有程序法上的意义。而从实体法的角度讲,不仅检察机关,公安机关也同样具有认定犯罪的权力和职责,否则就无法启动侦查、公诉等诉讼程序。而检察机关依据法律规定作出的酌定不起诉,因为只是对诉讼程序的终结,因而也不能被视同于“免予刑事处分”。正因为如此,被不起诉人在法律上不能被视为有罪的人。
所谓“法官保留原则”,是指“将特定的公法上的事项保留由法官行使,并且也仅法官始能使行的原则。”就现代刑事诉讼中的正当程序理念而言,任何对刑事被指控人的重要实体处分都必须遵守程序法定,交由法官做出[21]。但是,赋予检察官不起诉权是否侵犯了法官的审判权,实已无争论的必要,学界早有定论。而刑事和解制度下的不起诉,因其法律基础源于我国刑事诉讼法规定的检察机关酌定不起诉权制度,所以并未在实质上扩张检察官的权力。当然,如果检察官在适用刑事和解的过程中,同时充当主持人或调停人,确会产生角色上的冲突,并易诱发司法腐败。这也是部分研究者诟病检察机关适用刑事和解制度的主要理由之一。但笔者以为,通过适当的刑事和解模式的构建,如将我国的人民调解制度引入刑事和解的运作过程,完全可以避免这种情形的发生。

四、刑事和解与和谐社会
有研究者认为,在我国现实情况下,刑事和解制度更多的将只能以加害人补偿被害人经济损失为主要责任形式[22]。刑事和解制度在中国环境下将无法保有其极为看重的道德情感内核,不可避免地沦入单纯“以钱赎刑”的尴尬境地,使得刑事和解的现实利益仅为“加害人中的有钱人及被害人中的幸运者”而准备。因此,“从整体角度加以深入思考,刑事和解制度在我国的实施不仅无助于社会和谐,反而可能有损社会和谐。” [23]
如果真的出现这种后果,则引入刑事和解无异于“引狼入室”,因此有必要认真加以分析研究。
西方刑事和解制度的运作过程,注重加害人和被害人之间的情感交流,以忏悔和谅解为纠纷解决的主要前提,而并非仅仅着眼于经济赔偿。也唯其如此,才能真正体现刑事和解的制度特点,并最终实现愈合创伤、修复关系、恢复正义的刑事和解的核心价值目标。刑事和解因其价值追求契合了我国构建和谐社会的时代主题,而引起学界和司法界的高度关注。人们借助于各自对刑事和解概念的解读,通过对我国政治经济文化传统及现状的深度剖析,论证引入刑事和解的必要性和可行性,并尝试在理论及司法实践两个层面勾画出刑事和解的中国模式。我们注意到,在几乎所有关于刑事和解的表述、解读、论证和实践中,恢复正义、促进和谐都是被反复提及的关键词。恢复正义核心价值的任何缺失,都将使刑事和解变成一具没有灵魂的躯壳,因而也是难以想象的。