善 意 取 得 法 律 要 件 之 重 构

奚玮
（安徽师范大学经济法政学院，安徽 芜湖 241000）


[摘 要]善意取得制度作为一项古老而重要的民法制度，其构成要件已日臻完善。然而随着社会经济的不断发展，特别是我国即将制定《物权法》之际，善意取得制度仍有许多值得检讨之处。善意取得制度的法律要件包括前主、受让人和标的物三大方面，但这三大要件都有了新的发展。不动产、动产质权与抵押权也应适用善意取得制度，我国《担保法》与善意取得制度有冲突之处。
[关键词]善意取得；前主；受让人；善意

善意取得制度是民法中的一项古老的制度，为近代大陆法系和英美法系民法十分重要的制度。它对于保护善意第三人的利益，维护交易安全，促进商品流通，增长社会物质财富，有着特殊的重要意义。然而，传统的善意取得制度的法律要件存在着需检讨之处。在现代社会之中，物的占有与物的本权(原权)经常地普遍地处于分离状态，物权登记内容往往与实际权利状态存在不一致现象，从而导致建筑于物权公示基础之上的善意取得制度理论基础发生动摇，司法实践中也出现对此制度适用的偏颇。其结果或是损害原权人的利益，损害财物的归属；或是损害依善意取得制度占有财物的第三人的利益，进而损害交易秩序。为正确地适用善意取得制度，防止其被不正当地扩大适用或限制适用，以期更有效地衡平善意第三人与原权人之间的利益冲突，妥善地处理物之静态安全与交易安全的关系，各国均对善意取得制度的构成要件作了严密规定。我国正在制定中的《物权法》将如何规范善意取得制度?传统的善意取得制度之构成要件存在哪些需检讨之处?本文将循此思路作一简要探析。
? 一、善意取得制度的前主要件
（一）前主的占有
?善意取得制度是建立在前主（让与人）实际占有财物这一外观基础之上的，是对占有信赖的保护。善意取得制度的理论基础之一即是外观优越论。所谓外观优越论，是指外观优越于内在，表象优越于真实；当前者与后者不一致时，取前者。在善意取得制度中，外观优越论体现为善意取得制度据以建立的一个基础即是占有(或登记)这一物权外在表现形态。通常认为占有(或登记)这一物权的现象形态代表着物的原权。物权必须公示，这是由物权本身的绝对性与排他性所决定的。所谓公示，即指物权必须以一种公开的、可以为外界知悉的方式予以展示，其目的和结果即在于产生社会公信力，也即使社会公众相信被公示物权拥有者是当然的物之所有人。一般认为不动产物权以登记为公示方式，而动产则以占有为其公示方式。在现代商法中，有的动产物权也以登记为公信方式，如船舶、车辆等，传统的理论认为登记是经由国家官厅的正确运用，一不会发生错误，即登记内容与实际权利状况不一致的情形。然而事实情况并非真的如此，“现代登记制度无论多么独立，多么完善，仍不能完全避免登记内容与实际权利关系不一致的情况发生。”（1）在登记有错误如将受托占有人登记为权利人，抑或登记遗漏如因登记机关过失应当变更登记而未变更的情形下，因相信登记正确而与登记名义人（登记薄上记载的物权人)进行交易的善意第三人，其所得利益仍受法律保护。（2）
（二）前主的无权利（无让与财产的权利）
?善意取得，除了要求前主必须具备占有这一权利外在表现外，还必须以前主无让与财产的权利为要件。如果前主有让与财产的权利，受让人取得财产是当然的，没有适用善意取得的必要。所谓无让与财产的权利包括让与人对财产无所有权而让与财产和让与人对财产无处分权而让与财产两种情形。这里有一个问题值得探讨，我国《担保法》第63条关于“债务人或第三人将其动产移交债权人占有，将动产作为债权的担保”的规定要求出质人是动产的所有人。但如果债务人或第三人以自己无所有权或者无处分权的动产出质的，质权是否有效?因动产质权无登记制度，债权人无法审查出质人是否具有处分权。债权人在善意的情况下，质权能否有效成立?对此，我们认为，设定动产质权的行为为处分行为，因此原则上出质人对标的物应当具有所有权或处分权，否则将不发生动产质权设定的效力。但动产质押的财产是无登记或者注册制度的财产，债权人往往无法审查出质人是否具有处分权。如果质物交付后，真正的权利人可以追夺，则动产质押制度将变得毫无意义。为保护善意取得动产质权的质权人的利益及维护交易安全，各国民商法普遍规定，出质人以自己无权处分的他人的动产设定质押的，准用动产所有权的善意取得制度。质权人占有动产时，不知出质人无处分质物的权利的，质权人仍然可以取得质权。善意取得制度，是对物权追索力的限制。质权的善意取得和动产所有权的善意取得往往会使所有人权益置于风险之中，而如果否定质权的善意取得，则会造成质权的不安全。所有权和质权互相排斥，对一种权利的支持必然会导致对另一种权利的限制或损害，在相互冲突的质权人和动产所有人两个主体利益之间，法律只能作出一种价值选择。我国法律没有明确规定动产善意取得制度，但最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的规定》原则地确立了动产善意取得制度。该条规定：“出质人以其不具有所有权但合法占有的动产出质的，不知出质人无处分权的质权人行使质权后，因此给动产所有人造成损失的，由出质人承担赔偿责任。”我们认为该规定是合理的，其理论基础是：所有人基于对相对人(出质人)的信赖，自愿将其动产或者出租、或者出借、或者修理、或者保管，转移给相对人占有，所有人就应当承担因其基于对相对人的信赖而带来的风险。
二、善意取得制度的受让人要件
（一）、受让人须与前主存在有效的交易行为
?善意取得制度成为近代各国民法中的一项重要的法律制度，盖是出于维护交易安全的考虑，有的学者直接认为是牺牲财产所有权的静的安全而对财产交易的动的安全的保护，由此善意取得的成立，须以有被保护的交易行为的存在为前提，通常，取得财产是通过买卖、互易、质权设定、债务清偿等具有交换性质的行为实现的。构成善意取得的交易行为应是一种有偿交易，取得财产的受让人通常支付了相应的对价。一般学者皆认为无偿取得不适用善意取得制度，“一方面，在许多情况下，无偿转让财产，本身表明财产的来源可能是不正当的，而一个诚实的、不贪图便宜的受让人在受让财产时，应当查明财产的来源，如果不经调查就受让财产，则本身是非善意的，或者说是有过失的。另一方面，由于财产是无偿接受的，受让人占有财产已经获得了一定的利益，因此返还财产并不会蒙受多少损失”（3）。赠与因其不是一种交易行为，且受让者取得财产是无偿的，因此不适用善意取得制度。通过继承、遗赠等行为取得财产也不能产生善意取得的效力，因继承人、受遗赠人只能从被继承人和遗赠人那里取得其个人合法财产，不能通过继承和受遗赠而取得除被继承人和遗赠人以外的他人的财产。
（二）、交易行为须合法有效
?交易行为合法是指交易行为有效成立并生效且没有被撤销和宣布无效的情形。我们认为一般应包括以下一些情形：其一，行为人已达成交易的合意；其二，行为人具有符合法律规定的民事行为能力；其三，行为人意思表示真实；其四，该行为不违反法律或社会公共利益。倘若因受让人无行为能力、错误认识、欺诈、无权代理等事由，交易行为将可能被撤销、宣布无效或效力待定，在这种情形下，因交易行为自身失去受保护的能力，便不得适用善意取得制度。在此有必要对抵押物的善意取得问题作一探讨。在抵押关系中，抵押人基于所有权对抵押物享有处分权，他有权将抵押物自由转让给他人。理论界又一致主张抵押权人对抵押物享有追及权，亦即不管标的物辗转流通到何人手中，抵押权人都可以依法向物的占有人追索，主张权利。理论界还主张，抵押权人的追及权的行使要受到善意取得的限制，追及的效力将被善意取得否定。只要第三人在受让抵押物时，主观上出于善意，并支付了合理的对价，即可对抗抵押权人的追及权。在一般情况下，由于抵押权的设立需要登记，受让人与让与人在从事交易时无论转让人是否告知抵押物设立抵押与否，他都应当查阅登记，并从登记中了解转让物的抵押事实。如果受让人在得知某财产已经设立抵押的情况下，仍然受让该财产，则意味着他自愿接受一种将来可能受到抵押权人追查回复该财产的风险。但如果受让人在受让转让物时不知道或不应当知道转让物已经设立了抵押，在此情况下，受让人主观上是善意的，包括抵押物没有登记(我国《担保法》只要求部分抵押物必须办理抵押登记)、错误登记和遗漏登记的情况。基于物权登记的公信力，即使登记错误或有遗漏，因相信登记正确、全面而与登记名义人（指登记簿上记载的物权人）进行交易的善意受让人，其所得利益受法律保护。抵押权人无权向善意受让人追及，要求其返还财产，受让人基于善意取得制度取得该抵押物的所有权。然而，根据我国《担保法》第49条关于“抵押期间抵押人转让已办理登记的抵押物的，应当通知抵押权人并告知受让人转让物已经抵押的情况；抵押人未通知抵押权人或者未告知受让人的，转让行为无效。”的规定，如果抵押人没有将抵押物已经设立抵押的情况告知抵押权人或受让人，受让人取得该财产就没有法律依据，依据无效交易的规则，受让人应当将受让物返还给抵押人。现行的法律侧重于保护抵押权人的追及力，如果受让人受让抵押物是善意的怎么办?善意受让的效力如何?显然该法条对此持否定态度，这样就构成了与善意取得制度的冲突。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的规定》第67条规定：“抵押权存续期间，抵押人转让抵押物未通知抵押权人或者未告知受让人的，如果抵押物已经登记的，抵押权人仍可以行使抵押权；取得抵押物所有权的受让人，可以代替债务人清偿其全部债务，使抵押权消灭。受让人清偿债务后可以向抵押人追偿。如果抵押物未经登记的，抵押权人不得对抗受让人，因此给抵押权人造成损失的，由抵押人承担赔偿责任。”我们认为此司法解释仍未能澄清上述问题。只有在承认受让人善意取得的前提下，否定抵押权的追及权，抵押权人才有损害可言。同样，只有在承认抵押权人追及效力的情形下，才能否定受让人的善意取得，受让人才有损失可言，法律到底是取前舍后抑或取后者而舍却前者?将来的物权法律如何规范，尚值得深入探究。?
（三）、取得者的主观态度须为善意。
善意是相对于恶意而言的，善意取得，以受让人主观上善意为成立前提，如受让人非善意，就根本不产生善意取得的问题。关于善意，民法理论上有“积极观念”与“消极观念”之说。持积极观念者认为让与人必须具有将占有人视为原权利人的认识，即根据让与人的权利外观而信赖其有实体权的认识；持消极观念者则认为不知或不应知出让人为无权处分人即为善意。积极观念与消极观念对取得者的注意程度要求不一，前者要求较高，后者要求较为宽松。究竟将取得者的注意程度定在一个什么样的水平，属于法律价值上的判断。近年来，民法理论界普遍认为《德国民法》第932条之规定值得借鉴。它将善意理解为非因重大过失而不知让与人无让与的权利。我国学者一般倾向于消极观念说。根据此说，前述关于受让人受让已办理登记的抵押物的，根据理性的、一般人的认知水平认为转让人无欺诈，或基于登记的公信力而相信登记无错误，并且支付了合理的对价，则应当认为其主观为善意。基于善意而取得抵押物应受法律保护。关于善意之举证，一般认为应由否定受让人为善意之人负责。即主张受让人为非善意者，应负举证责任。此外，所谓善意，仅指受让人受让动产为善意，而与让与人是否善意无关。受让人善意的时间界限是权利自登记名义人转于受让人之时，即受让人取得权利之时；受让人取得权利之后是否知道原登记错误。
有一个问题需要讨论，在保护受让人善意取得的情形下，如无权处分人通过自己的努力以高于市场价格将标的物出让给第三人，则高于市场价的部分是否应返还给原权人。我们认为在此情形下，原权人可以通过不当得利之诉请求返还。其理由是转让人主观有过错且占有该转让价格无法律依据。若转让人以低于市场价出让给第三人，则原权人可提起侵权之诉，要求转让人按市场价格赔偿。
? （四）、受让人须实际占有标的物
?善意取得制度确立的目的是保护受让人基于善意而取得的财产所有权。因此，只有受让人实际占有标的物，才能谈及保护，如果受让人没有占有标的物，也就无从谈及保护所有权。受让人占有标的物谓之财产占有转移，财产占有转移一般须有标的物的实际交付，即受让人对实物本身的实际占有。一般认为占有改定也属实际交付，在占有改定情形下，受让人虽没有直接占有标的物，但已从让与人处取得了标的物的请求权，实际上让与人已无权处分该标的物，而受让人则可依取得的物之请求权实际支配该标的物。因此我们认为承认占有改定并赋予其善意取得的效果在实践中是十分必要的。
? 三、善意取得制度的标的物要件
? 所谓标的物要件，系指欲构成善意取得，或通过善意取得的方式而获得所有权，而对标的物所作的要求或限制。并非所有的物均能适用善意取得制度，下列种类的物一般不能适用。
（一）、不动产
?关于不动产，各国法律规定的标准不一。《法国民法典》第518条规定土地及建筑物为不动产；《日本民法典》第86条规定土地及其定着物为不动产。我国《担保法》第92条也规定土地及房屋、林木等地上定着物为不动产。“不动产因采公示的登记方式，而登记制度，经由公的官厅的正确适用，在使登记薄与实际权利状态保护一致上有充分的保障，由此，被登记人均为真正权利人，非为无权处分人，第三人亦不得借口信赖被登记人为无权处分人而善意受让。”（4）
（二）、采登记对抗主义的动产
此类动产，以登记作为公示的手段，未经登记(公示)没有公信力，不能对抗他人，理论界称之为登记对抗主义。主要有：商法上以登记为所有权转移条件的船舶、机动车辆、航空器等。这类动产，同不动产一样，均以登记为公示方式。另外，受让人在受让此类动产时应当尽到查阅登记的义务，因自己的过失未尽到此项注意义务，而受让了权利不属于让与人的标的物，是为有重大过失，非属善意受让，故不能适用善意取得制度。
但是需要指出的是，如前文所述，不动产和采登记对抗主义的动产也可能会因登记错误、疏漏、未登记等原因发生无权处分问题，那么第三人也同样存在是否知情即是否善意的问题。如果不动产和采登记对抗主义的动产交易中第三人取得财产时出于善意，则从保护善意第三人、维护交易秩序的目的出发，应当允许第三人获得不动产的所有权。另一方面，从各国立法规定来看，大都承认不动产和采登记对抗主义的动产也可适用善意取得制度。
（三）、记名有价证券
记名有价证券须依背书或办理过户手续予以转让，一般不会有误认让与人为所有人的情形，故不适用善意取得制度。
（四）、未分离的不动产的产出物
此类物体，因属于不动产的组成部分，在与不动产分离前仍属不动产，故不得成为善意取得标的标的物。?
（五）、法律禁止流通的物品
各国均依本国利益规定了禁止流通的物品。我国《民法通则》第79条规定：所有人不明的埋藏物、隐藏物，归国家所有；第81条第4款规定：国家所有的矿藏、水流，国家所有的和法律规定属于集体所有的林地、山岭、草原荒地、滩涂不得买卖，抵押或以其他形式非法转让。法律禁止流通的物品，不能成为交易的对象，若以之为交易对象，则交易行为因标的物违法而无效，不符合前述交易行为须有效的要件。
?（六）、依法查封的物品
?依法查封的物品因不能成为交易对象而不得适用善意取得制度。?
（七）、遗失物与被盗物品
?自近代以来，世界各国立法一般将物区分为占有委托物与占有脱离物，并赋予二者以不同的善意占有的法律效果。占有委托物，指基于租赁、保管等合同关系，由承租人、保管人等实际占有的，属于出租人、委托人所有的物。易言之，它是基于原权人的意思而丧失占有之物。而占有脱离物则是非基于原权人的意思而丧失占有之物，如占有遗失物与被盗物品等都属于占有脱离物。占有委托物，一般得无条件适用善意取得；占有脱离物，则根本不适用善意取得或仅于一定条件下适用善意取得。我国立法和司法实践历来对遗失物与被盗物品适用善意取得制度持否定态度。
（八）、金钱
?被赋予了强制通用力而流通的金钱，有着极强的替代性，其未具个性，属种类物，仅是价值的表彰，无法识别，也就因无法回复，受让人取得金钱，无适用善意取得的必要。

参考文献：
[1] 孙毅.物权法公示与公信原则研究[J].梁慧星.民商法论丛(第七卷)[C].北京：法律出版社，1997，495。
?[2] 梁慧星、陈华彬.物权法[M].北京：法律出版社,1997,75.
[3] 王利明.物权法论[M].北京：中国政法大学出版社,1998,296。
四川省宜宾市人民政府


宜府办发〔2006〕63号

宜宾市人民政府办公室关于印发《宜宾市城乡社会救助体系工作规程（试行）》的通知

各区县人民政府，市政府各部门：
《宜宾市城乡社会救助体系工作规程（试行）》已经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻实施。


二OO六年九月一日

宜宾市城乡社会救助体系工作规程（试行）

根据《中共宜宾市委宜宾市人民政府关于推进城乡社会救助体系建设的实施意见》（宜委发〔2005〕18号），为了规范完善城乡社会救助制度，提高社会救助工作质量，遵循“阳光”救助、以民为本、规范运作、公平公开原则，结合我市实际，现制定各项救助制度操作规程如下：

一、城市居民最低生活保障工作规程

（一）政策依据。
国务院《城市居民最低生活保障条例》、四川省人民政府《城市居民最低生活保障实施办法》、宜宾市人民政府2002年9月4号令颁布的《宜宾市城市居民最低生活保障实施细则》等。

（二）保障对象。
具有本市非农业户口的居民，其共同生活的家庭成员月人均收入低于当地城市低保标准的困难居民，可申请低保救助。

（三）低保标准。
目前城市居民最低生活保障标准为翠屏区150元，宜宾县、南溪县140元，其余县为130元。保障标准随着当地社会经济发展、人民生活水平和物价指数的变化情况，适时进行调整。

（四）申请与审批。
凡户口在宜宾市范围内的城镇居民，其家庭人均收入达不到当地最低生活保障标准的，都可持有效证件在户口所在地（或居住地）社区申请城市低保，同时按规定如实提供申请表项要求的相关资料。社区接到居民申请后，在规定时间内进行入户调查初审、张榜公示→报乡（镇、街道）审核、张榜公示→报区县民政局审批、张榜公示。经“三榜公示”、“三级审核审批”群众无异议后，按当地最低生活标准，实行差额补助，并接受社会各界的监督。

（五）发放。
根据民政部门提供的人员名单和金额，由当地财政部门直接拨付金融机构以“存折卡”的方式或民政部门划拨乡（镇）委托社区发放。

二、农村居民最低生活保障工作规程

（一）政策依据。
《中共四川省委四川省人民政府关于推进城乡社会救助体系建设的意见》（川委发〔2005〕9号）、《四川省民政厅四川省财政厅关于在全省启动和建立农村居民最低生活保障制度的通知》（川民发〔2005〕254号）、《宜宾市人民政府关于建立农村居民最低生活保障制度的意见》（宜府发〔2005〕36号）。

（二）保障对象。
凡具有本市农业户口、上年家庭年人均收入低于户籍所在地当年农村居民最低生活保障标准的农村居民，均逐步纳入当地的农村居民最低生活保障范围。

（三）保障标准。
农村居民最低生活保障标准，由各区县政府根据当地保持农村居民基本生活所必需的衣、食、住等费用，并适当考虑水、电、燃料及未成年人的义务教育等因素确定。目前标准在550元—650元/人•年。保障标准随着当地社会经济发展、人民生活水平和物价指数的变化情况，适时进行调整。

（四）申请与审批。
申请享受农村居民最低生活保障，按属地管理的原则，以家庭为单位，由申请人向户籍所在地的村委会提出书面申请，并出具有关证明材料。村委会征求村民小组的意见，核实申请人家庭收入情况，并提交村民代表大会讨论。确认其符合申请条件的，经公示后填写《四川省农村居民最低生活保障待遇审批表》，报乡（镇）人民政府审核。乡（镇）政府负责将有关材料和审核意见报送所在区县民政部门审批。县级民政部门审批同意后，委托所在的村委会在村务公开栏公示。公示一周无异议的，正式发放《四川省农村居民最低生活保障金领取证》，农村居民最低生活保障对象凭证领取最低生活保障金。公示有异议的，重新调查核实。

（五）发放。
农村居民最低生活保障金，由县级财政统一管理，纳入专户封闭运行，由县级民政部门或乡（镇）政府通过社会化方式按月或按季发放。

三、城市医疗救助工作规程

（一）政策依据。
《国务院办公厅转发民政部等部门关于建立城市医疗救助制度试点工作的意见的通知》（国办发〔2005〕10号）、《关于建立城市医疗救助制度有关事项的通知》（民办函〔2003〕105号）、《中共四川省委四川省人民政府关于推进城乡社会救助体系建设的意见》（川委发〔2005〕9号）、《四川省人民政府办公厅转发省民政厅等部门关于开展城市医疗救助试点工作的意见的通知》（川办发〔2005〕34号）、《宜宾市人民政府办公室转发市民政局等部门关于加快城市医疗救助制度试点工作的意见的通知》（宜府办发〔2005〕135号）。

（二）救助对象。
1、各区县城市居民最低生活保障对象中未参加城镇职工基本医疗保险的人员；
2、虽已参加城镇职工基本医疗保险，但个人负担仍然较重的城市低保人员（个人负担基数由区县确定）；
3、家庭人均月收入达不到当地最低工资标准的城镇重点优抚对象；
4、经有关部门确认的因见义勇为导致伤害，无力承受治疗费用者；
5、破产企业职工及城镇居民家庭月人均收入在当地低保标准边缘的家庭成员；
6、区县政府规定需要救助的其他特殊困难人员。

（三）申请与审批。
救助对象持区县政府（民政部门）确认的定点医疗（药品销售）机构的有效票据及相关资料，按城市低保的相同程序进行。

（四）发放。
经“三榜公示”后由乡（镇、街道）或社区负责发放，有条件的地方也可实行以金融机构代发为主的社会化发放。

四、农村医疗救助工作规程

（一）政策依据。
民政部、卫生部、财政部《关于实施农村医疗救助的意见》（民发〔2003〕158号）、四川省民政厅、卫生厅、财政厅《关于在我省实施农村医疗救助的意见》（川民救〔2004〕121号）和宜宾市民政局、宜宾市卫生局、宜宾市财政局《关于在我市实施农村医疗救助的意见》（宜市民发〔2004〕139号）。

（二）保障对象。
农村五保户，农村贫困户家庭成员；地方政府规定的其他符合条件的农村贫困农民。农村五保户、在乡重点优抚对象和农村贫困残疾人在同等条件下优先给予医疗救助，并适当提高救助的标准。

（三）救助办法。
1、开展新型农村合作医疗的地区，资助医疗救助对象缴纳个人应负担的全部或部分资金，参加当地合作医疗，享受合作医疗待遇。因患大病经合作医疗补助后个人负担医疗费用过高，影响家庭基本生活的，给予适当的医疗救助。
2、尚未开展新型农村合作医疗的地区，对因患大病个人负担费用难以承担，影响家庭基本生活的，给予适当医疗救助。
3、国家规定的特种传染病救治费用，按有关规定给予补助。
医疗救助对象全年个人累计享受医疗救助金额原则上不超过当地规定的医疗救助标准。对于特殊困难人员，可适当提高医疗救助水平。

（四）申请、审批程序。
1、医疗救助实行属地化管理原则，申请人（户主）向户籍所在地村民委员会提出书面申请，填写申请表，如实提供医疗诊断书、医疗费用收据、必要的病史材料、已参加合作医疗按规定领取的合作医疗补助凭证、社会互助帮困情况证明等，经村民代表会议评议同意后报乡（镇）人民政府审核。
2、乡（镇）人民政府对上报的申请表和有关材料进行逐项审核，并签署审核意见，对符合医疗救助条件的上报区县民政局审批。
3、县级民政部门对乡（镇）上报的有关材料进行复审核实，并及时签署审批意见。对符合条件的家庭核准其享受医疗救助，并由区县民政部门核发《农村医疗救助证》，每户一证，每年审核一次。对不符合享受医疗救助条件的，应当书面通知申请人，并说明理由。

（五）发放。
医疗救助金由乡（镇）人民政府发放，也可以采取社会化发放或其他发放办法。救助对象必须在村、乡（镇）张榜公布，接受社会及群众监督。

五、农村五保供养工作规程

（一）政策依据。
国务院《农村五保供养工作条例》、《宜宾市人民政府办公室关于进一步加强农村五保供养工作的通知》（宜府办发〔2004〕109号）。

（二）供养对象。
老年、残疾或者未满16周岁的村民，无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的，享受农村五保供养待遇。

（三）供养标准。
农村五保供养标准不得低于当地村民的平均生活水平。市政府规定，2006年五保对象人均月供养金不低于100元。供养标准根据当地村民平均生活水平的提高适时调整。
农村五保供养包括下列供养内容：
1、供给粮油、副食品和生活用燃料；
2、供给服装、被褥等生活用品和零用钱；
3、提供符合基本居住条件的住房；
4、提供疾病治疗，对生活不能自理的给予照料；
5、办理丧葬事宜。
农村五保供养对象未满16周岁或者已满16周岁仍在接受义务教育的，应当保障他们依法接受义务教育所需费用。
农村五保供养对象的疾病治疗，应当与当地农村合作医疗和农村医疗救助制度相衔接。

（四）申请、审批程序。
享受农村五保供养待遇，应当由村民本人向村民委员会提出申请；因年幼或者智力残疾无法表达意愿的，由村民小组或者其他村民代为提出申请。经村民委员会民主评议，对符合条件的，在本村范围内公布；无重大异议的，由村民委员会将评议意见和有关材料报送乡（镇）人民政府审核。
乡（镇）人民政府应当自收到评议意见之日起20日内提出审核意见，并将审核意见和有关材料报送县级人民政府民政部门审批。县级人民政府民政部门应当自收到审核意见和有关材料之日起20日内作出审批决定。对批准给予农村五保供养待遇的，发给《农村五保供养证书》；对不符合条件不予批准的，应当书面说明理由。

（五）供养形式。
农村五保供养对象可以在当地的农村五保供养服务机构集中供养，也可以在家分散供养。农村五保供养对象可以自行选择供养形式。各级人民政府应当把农村敬老院建设纳入经济社会发展规划，为敬老院提供必要的设备、管理资金，并配备必要的工作人员。

六、灾荒群众生活救助规程

（一）政策依据。
《国家自然灾害救助应急预案》、《四川省自然灾害救灾应急预案》、《宜宾市自然灾害救灾应急预案》、《宜宾市灾荒群众生活救助规范》。

（二）救助对象确定的程序。
本人申请、经村民小组核实后报村民委员会；村民委员会召开村民代表会议评议初定救助对象，张榜公布并广泛听取群众意见，报乡（镇）人民政府审核；乡（镇）人民政府将调查审核的救助对象名单报县级民政部门审批。救助对象实行动态管理，每年春荒前或大灾发生后按照有关程序审查一次，做到实事求是，客观公正，真正把符合条件的灾民、特困群众纳入救助范围。

（三）救助措施。
1、灾、荒排查：各级政府民政部门对受灾地区，特别是重灾区因灾造成临时生活困难，通过自身努力在短期内难以保障基本生活，小春、大春产新前以及冬、春无米下锅的困难家庭进行摸底排查，对确需政府救助的灾民和特困群众纳入救助范围。
2、积极筹集救助资金。救助资金除积极争取部、省救灾款外，市、区县政府应根据救灾工作分级负责，救灾资金分级负担的原则，按照人口多少和上年受灾情况分别预算安排本级财政救灾资金，并储备救灾帐篷、衣被、净水（设备）、药品等必需的救灾物资，用于解决灾民生活。及时下拨救灾款物，确保受灾群众有饭吃、有衣穿、有房住、有水喝、有钱治病。
3、完善灾后重建机制，切实搞好灾后重建。灾后恢复重建工作坚持“依靠群众，依靠集体，生产自救，互助互济，辅之以国家必要的救济和扶持”的救灾工作方针，灾民倒房重建由区县负责组织实施，采取自建、援建和帮建相结合的方式，以受灾户自建为主。建房资金应通过政府救济、社会互助、邻里帮工帮料、以工代赈、自行借贷、政策优惠等多种途径解决。房屋规划和设计要因地制宜，合理布局，科学规划，充分考虑灾害因素。
4、组织开展生产自救：对因灾造成粮食绝收或减产的灾民，各区县及乡（镇）领导要积极组织他们开展生产自救、恢复生产，尽快做好抢种、补种或改种各类应时蔬菜的工作，以弥补粮食作物的损失。
5、大力提倡社会捐赠，广泛发动社会力量，发扬“一方有难，八方支援”的精神，通过开展社会捐助、对口支援、紧急采购等方式解决灾民的过冬衣被问题。

（四）救助款物的分配、管理、发放。
基层发放救助款物要积极探索推进社会化发放方式，减少中间环节。上级划拨的资金，必须及时兑现到灾民手中，重大灾害的灾民应在24小时内得到救助，不得截留、挪用，要按照公开、公平、公正的原则，确保救助款专用、重点使用。

七、住房救助工作规程

（一）政策依据。
《中华人民共和国城市房地产管理法》、建设部、财政部、民政部等部门《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》（2003年第120号令）、建设部、民政部《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》（建住房〔2005〕122号）、《宜宾市城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》（宜府发〔2006〕10号）。

（二）申请廉租住房的条件。
（1）申请家庭人均收入符合当地廉租住房政策确定的收入标准；
（2）申请家庭人均现住房面积符合当地廉租住房政策确定的面积标准；
（3）申请家庭的户主必须为当地非农业常住户口；
（4）申请家庭成员之间有法定的赡养、扶养或者抚养关系；
（5）符合当地廉租住房政策规定的其他标准。

（三）保障标准。
城镇最低收入家庭廉租住房保障对象的条件和保障标准，由市、县房地产行政主管部门会同民政、财政、价格等部门制定，报本级人民政府批准后公布执行。
廉租住房租金标准由维修费和管理费两项因素构成。单位面积租赁住房补贴标准，按照市场平均租金与廉租住房租金标准的差额计算。

（四）保障方式。
城镇最低收入家庭廉租住房保障方式以发放租赁住房补贴为主，实物配租、租金核减为辅。
租赁住房补贴，是指市、县人民政府向符合条件的申请对象发放补贴，由其到市场上租赁住房。
实物配租，是指市、县人民政府向符合条件的申请对象直接提供住房，并按照廉租住房租金标准收取租金。
租金核减，是指产权单位按照当地市、县人民政府的规定，在一定时期内对现已承担公有住房的城镇最低收入家庭给予租金减免。

（五）申请审批。
申请廉租住房，应当由申请家庭的户主作为申请人；户主不具有完全民事行为能力的，申请家庭推举具有完全民事行为能力的家庭成员作为申请人。
申请人应当向户口所在地街道办事处或乡（镇）人民政府（以下简称受理机关）提出书面申请，并提供下列申请材料：
（1）民政部门出具的最低生活保障、救助证明或政府认定有关部门或单位出具的收入证明；
（2）申请家庭成员所在单位或居住地街道办事处出具的现住房证明；
（3）申请家庭成员身份证和户口簿；
（4）地方政府或房地产行政主管部门规定需要提交的其他证明材料。
申请人为非户主的，还应当出具其他具有完全民事行为能力的家庭成员共同签名的书面委托书。
受理机关收到廉租住房申请材料后，应当及时作出是否受理的决定，并向申请人出具书面凭证。申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当在5日内书面告知申请人需要补充的全部内容，受理时间从申请人补齐资料的次日计算；逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理。
材料备齐后，受理机关应当及时签署意见并将全部申请资料移交房地产行政主管部门。
接到受理机关移交的申请资料后，房地产行政主管部门应当会同民政等部门组成审核小组予以审核。并可以通过查档取证、入户调查、邻里访问以及信函索证等方式对申请家庭收入、家庭人口和住房状况进行调查。申请家庭及有关单位、组织或个人应当如实提供有关情况。房地产行政主管部门应当自收到申请材料之日起15日内向申请人出具审核决定。
经审核不符合条件的，房地产行政主管部门应当书面通知申请人，并说明理由。经审核符合条件的，房地产行政主管部门应当在申请人的户口所在地、居住地或工作单位将审核决定予以公示，公示期限为15日。
经公示无异议或者异议不成立的，由房地产行政主管部门予以登记，并书面通知申请人。
经公示有异议的，房地产行政主管部门应在10日内完成核实。经核实异议成立的，不予登记。对不予登记的，应当书面通知申请人，说明不予登记的理由。
对于已登记的、申请租赁住房补贴或者实物配租的家庭，由房地产行政主管部门按照规定条件排队轮侯。经民政等部门认定的由于无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人、扶养人或抚养人、优抚对象、重度残疾等原因造成困难的家庭可优先予以解决。

八、再就业救助工作规程

（一）政策依据。
省政府办公厅《转发省劳动保障厅关于在全省启动和实施再就业救助工程的意见的通知》（川办函〔2003〕82号），市政府办公室《关于在全市启动和实施再就业救助工程的通知》（宜府办发〔2003〕105号），市委、市政府《关于进一步加强就业再就业工作的实施意见》（宜委发〔2006〕8号）。

（二）保障对象。
为法定劳动年龄内有劳动能力和就业愿望的持《再就业优惠证》的“40、50”人员、单亲家庭抚养未成年子女的失业人员、失地无业农民和“零就业”家庭下岗失业人员、持《残疾证》的下岗失业人员、享受城市居民最低生活保障且失业1年以上的失业人员、现役军人配偶中的失业人员（简称就业困难对象）提供就业援助。

（三）救助办法。
1、对公益性岗位安排和各类用人单位招用就业困难对象，并与其签订1年以上期限劳动合同的，按实际招用的人数，在相应期限内给予社会保险补贴。社会保险补贴标准按单位应为所招人员缴纳的养老、医疗和失业保险费全额计算。在用人单位工作超过3年的就业困难对象，社会保险补贴期限可相应延长。
2、对公益性岗位安排和各类用人单位招用就业困难对象，并与其签订1年以上期限劳动合同的，按实际招用人数，在相应期限内给予岗位补贴。
3、就业困难对象中的“零就业”家庭下岗失业人员从事个体经营自主创业的，在领取工商营业执照后，按持续经营时间每满1整年给予500元自谋职业补助费，期限最长不超过3年。
4、提供2次免费职业培训；通过初次职业技能鉴定的，给予一次性职业技能鉴定补贴。
5、对持《再就业优惠证》、2006年底前距法定退休年龄不足5年、享受城市居民最低生活保障、再就业确有困难且参加养老保险和医疗保险的大龄特困人员，给予社会保险援助。援助标准按灵活就业人员的缴费标准，逐年为其缴纳基本养老保险费和基本医疗保险费至法定退休年龄。
6、对通过自谋职业和灵活就业实现就业并正在享受失业保险待遇的，不停发其剩余时间的失业保险金；对正在享受城市居民最低生活保障的，在实现再就业后的最初6个月内，本人收入不计入家庭收入，从第7个月起按就业后实际收入计入家庭收入。

（四）申请程序。
再就业救助实行属地化管理。各级公共职业介绍机构和街道、乡（镇）设有再就业救助窗口，有公开的救助条件和救助程序，申请人凭相关资料向所在地再就业救助中心（站）提交申请，经审核符合条件并公示后，由各级再就业救助机构实施救助。

九、教育救助工作规程

（一）政策依据。
民政部、教育部《关于进一步做好城乡特殊困难未成年人教育救助工作的通知》（民发〔2004〕151号）、四川省人民政府《关于进一步完善国家助学贷款工作的实施意见》、省教育厅、省财政厅《关于下达2006年度免费教科书贫困生人数的紧急通知》、省教育厅《四川省中等职业教育助学金管理试行办法》、宜宾市人民政府《关于实施农村义务教育经费保障机制改革的通知》、宜宾市人民政府《关于推进特殊教育改革和发展的意见》、《宜宾市人民政府办公室关于资助特困家庭子女入学的实施意见》（宜府办发〔2003〕73号）。

（二）救助对象。
农村义务教育阶段贫困家庭学生、城市低保家庭学生、高中（含职高）特困家庭学生、高职贫困家庭学生、特殊教育学校学生。

（三）救助标准。
1、小学、初中贫困生全部免学杂费。
2、义务教育阶段贫困生免教科书费。
3、按每人每年280元标准补助农村义务教育阶段寄宿贫困生生活费。
4、特教学生免教科书费、免学杂费，按每人每月80元生活补助。
5、职高贫困生按每人每年1000元标准补助。
6、职教院贫困生按国家助学贷款标准贷款，每人每年可贷6000元。

（四）申请与审批。
贫困生本人书面申请，户籍所在的村委会或街道办事处盖章，并持民政部门发的《救助卡》、《低保证》、户口簿交所在学校，学校审查后拟定救助学生名单，报乡（镇）政府审核后在学生所在学校和乡（镇）范围内公示7天，学校再将无异议的拟资助名单上报县级教育和财政部门审核，批复后执行。市直属学校报市教育局、市财政局审批。

（五）发放。
义务教育阶段贫困生免交学杂费。由学校免费发放教科书。生活补助由财政拨付、学校发放。国家助学贷款由职技院学生贷款服务中心负责办理。

十、宜宾市法律援助工作规程

（一）政策依据。
《中华人民共和国律师法》、国务院《法律援助条例》、最高人民法院、司法部《关于民事诉讼法律援助工作的规定》、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》、司法部《律师和基层法律服务工作者开展法律援助工作暂行管理办法》、司法部、民政部、财政部等《关于贯彻落实<法律援助条例>切实解决困难群众打官司难问题的意见》（司法通〔2004〕127号）。

（二）援助范围。
1、公民对下列需要代理的事项，因经济困难没有委托代理人的，可以向法律援助机构申请法律援助：
（1）依法请求国家赔偿的；
（2）请求给予社会保险待遇或者最低生活保障待遇的；
（3）请求发给抚恤金、救济金的；
（4）请求给付赡养费、抚养费、扶养费的；
（5）请求支付劳动报酬的。
2、刑事诉讼中有下列情形之一的，公民可以向法律援助机构申请法律援助：
（1）犯罪嫌疑人在被侦查机关第一次讯问后或者采取强制措施之日起，因经济困难没有聘请律师的；
（2）公诉案件中的被害人及其法定代理人或者近亲属，自案件移送审查起诉之日起，因经济困难没有委托诉讼代理人的；
（3）自诉案件的自诉人及其法定代理人，自案件被人民法院受理之日起，因经济困难没有委托诉讼代理人的。
3、公诉人出庭公诉的案件，被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人，人民法院为被告人指定辩护时，法律援助机构应当提供法律援助。
被告人是盲、聋、哑人或者未成年人而没有委托辩护人的，或者被告人可能被判处死刑而没有委托辩护人的，人民法院为被告人指定辩护时，法律援助机构应当提供法律援助，无须对被告人进行经济状况的审查。

（三）经济困难标准。
城镇居民按户籍所在地或经常居住地（居住一年以上）县级人民政府规定的城市居民最低生活保障标准执行；农村居民按上一年度国家公布的农村低收入贫困标准执行。
申请法律援助的公民符合下列条件之一，应当为经济困难：
1、城镇居民领取最低生活保障金的；
2、农村居民享受最低生活保障待遇的；
3、农村五保人员；
4、在养老院、孤儿院等社会福利机构由政府供养的；
5、因自然灾害或者其他不可抗力因素造成经济困难的；
6、参加四川省企业基本养老保险，按最低养老标准领取退休、退职人员；
7、领取失业保险金的城镇失业人员。
出具经济困难证明的单位（组织）：申请人户籍所在地或经常居住地（居住一年以上）的县级民政部门、乡（镇）人民政府、城市街道办事处。

（四）申请。
公民申请法律援助，应当按照下列规定提出：
1、请求国家赔偿的，向赔偿义务机关所在地的法律援助机构提出申请；
2、请求给予社会保险待遇、最低生活保障待遇或者请求发给抚恤金、救济金的，向提供社会保险待遇、最低生活保障待遇或者发给抚恤金、救济金的义务机关所在地的法律援助机构提出申请；
3、请求给付赡养费、抚养费、扶养费的，向给付赡养费、抚养费、扶养费的义务人住所地的法律援助机构提出申请；
4、请求支付劳动报酬的，向支付劳动报酬的义务人住所地的法律援助机构提出申请；
5、主张因见义勇为行为产生的民事权益的，向被请求人住所地的法律援助机构提出申请。
犯罪嫌疑人，公诉案件中的被害人及其法定代理人或者近亲属，自诉案件的自诉人及其法定代理人申请法律援助的，应当向审理案件的人民法院所在地的法律援助机构提出申请。被羁押的犯罪嫌疑人的申请由看守所在24小时内转交法律援助机构。
公民申请代理、刑事辩护的法律援助应当提交以下证件、证明材料：
1、身份证或在其他有效的身份证明，代理申请人还应当提交有代理权的证明；
2、经济困难的证明；
3、与所申请法律援助事项有关的案件材料。

（五）受理审查。
1、法律援助机构收到法律援助申请后，应当进行审查；认为申请人提交的证件、证明材料不齐全的，可以要求申请人作出必要的补充或者说明，申请人未按要求作出补充或者说明的，视为撤销申请；认为申请人提交的证件、证明材料需要查证的，由法律援助机构向有关机关、单位查证。
对符合法律援助条件的，法律援助机构应当及时决定提供法律援助；对不符合法律援助条件的，应当书面告知申请人理由。
2、申请人对法律援助机构作出的不符合法律援助条件的通知有异议的，可以向确定该法律援助机构的司法行政部门提出，司法行政部门应当在收到异议之日起５个工作日内进行审查，经审查认为申请人符合法律援助条件的，应当以书面形式责令法律援助机构及时对该申请人提供法律援助。

（六）法律援助的实施。
1、由人民法院指定辩护的案件，人民法院在开庭１０日前将指定辩护通知书和起诉书副本或者判决书副本送交其所在地的法律援助机构；人民法院不在其所在地审判的，可以将指定辩护通知书和起诉书副本或者判决书副本送交审判地的法律援助机构。
2、法律援助机构可以指派律师事务所安排律师或者安排本机构的工作人员办理法律援助案件；也可以根据其他社会组织的要求，安排其所属人员办理法律援助案件。对人民法院指定辩护的案件，法律援助机构应当在开庭３日前将确定的承办人员名单回复作出指定的人民法院。
3、办理法律援助案件的人员，应当遵守职业道德和执业纪律，提供法律援助不得收取任何财物。
4、办理法律援助案件的人员遇有下列情形之一的，应当向法律援助机构报告，法律援助机构经审查核实的，应当终止该项法律援助：
（1）受援人的经济收入状况发生变化，不再符合法律援助条件的；
（2）案件终止审理或者已被撤销的；
（3）受援人又自行委托律师或者其他代理人的；
（4）受援人要求终止法律援助的。
5、受指派办理法律援助案件的律师或者接受安排办理法律援助案件的社会组织人员在案件结案后，应当在15日内向法律援助机构提交有关的法律文书副本或者复印件以及结案报告等材料。
法律援助机构收到前款规定的结案材料后，应当向受指派办理法律援助案件的律师或者接受安排办理法律援助案件的社会组织人员支付法律援助办案补贴。

十一、流浪乞讨人员救助工作规程

（一）政策依据。
国务院《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》、民政部《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》、四川省民政厅、财政厅2003年10月颁布的《四川省救助管理工作暂行规范》以及市人民政府2003年11月6日颁布的《关于贯彻实施〈城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法〉的若干意见》。

（二）救助的性质、对象和原则。
救助的性质。对城市生活无着的流浪乞讨人员的救助，是一项临时性社会救助措施，主要是解决其临时生存困难，并帮助其返回家庭或所在单位，救助时限一般不超过10天，因特殊情况需要延长的，报同级民政部门备案。
救助的原则。自愿受助、无偿救助是救助的原则。受助人自愿放弃救助，救助管理站不得限制，救助管理站不得向受助人员收取任何费用，也不得组织受助人员从事生产劳动以自挣生活费以及返家费用。
救助的对象。按照《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》的规定，救助对象必须同时具备四个条件：一是自身无力解决食宿；二是无亲友可以投靠；三是不享受城市最低生活保障或者农村“五保”供养；四是正在城市流浪乞讨度日。无行为能力或限制行为能力的人，有求助意愿但无力到救助管理站求助的残疾人和老年人，由公安、城管和有关单位、组织和个人护送到救助管理站，经救助站甄别后，属于救助对象的，给予救助。对必须抢救的有生命危险的流浪乞讨危重病人和危及他人生命安全或严重影响社会秩序和形象的精神病人，应当由民政、公安和城管等部门的工作人员依照职责将这部分流浪乞讨病人直接送当地定点医院进行救治，待脱离危险后，由救助站负责甄别和确认病人身份，属于救助对象的，由救助站实施救助，不属于救助对象的，医疗费用可以通过现行城镇职工基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度、城乡困难群众医疗救助制度统筹解决，可以发挥慈善机构和社会捐赠资金的作用；尚未纳入以上制度覆盖范围的，地方财政给予专项资金支持。职业乞丐不属于救助对象，对于胁迫、诱骗或者利用他人乞讨以及反复纠缠、强行讨要或者以其他滋扰他人的方式乞讨的职业乞丐，应由公安机关根据《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定进行处罚。

（三）救助的内容、形式和标准。
救助的内容。《救助管理办法》规定了对受助人员的三项基本救助内容，即：吃、住、站内突发疾病的救治、帮助与其亲属或者所在单位联系和提供乘车（船）凭证，救助管理站应根据受助人员的实际情况实施救助。
救助的形式。救助管理站实施救助，应以受助人员的不同救助需求，采取相应的救助措施，而不能以满足受助人员的主观愿望为尺度。对受助人员提出的无理要求要予以拒绝。要对特殊困难群体实施特别的救助，尤其是对残疾人、未成年人、老年人，救助管理站要在生活上给予照顾，并给予必要的保护。
救助的标准。救助管理站要按照“安全、卫生、温饱、尊重人格”的基本要求，搞好实施救助管理工作。救助管理站为受助人员提供的住处，应按性别分室住宿，1人1床，受助人员生活费参照最低生活保障线的标准实施。

（四）求助程序与审核条件。
一是对自愿到救助管理站的求助人员，负责接收的工作人员应对其进行询问，要求符合条件的求助人填写《求助申请书》，工作人员用电脑录入《受助人员登记表》，再进行物品清理、寄放和安全检查后准予入站。对不符合救助条件的，应拒绝接收。二是单位或个人护送到救助管理站的求助人员，负责接收的工作人员应对其进行询问。对符合条件的求助人员，要求护送人填写《护送求助人员登记表》，工作人员用电脑录入《受助人员登记表》；护送人拒绝填写的，由接收工作人员代其填写。