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黑龙江省药品监督管理条例

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黑龙江省药品监督管理条例

黑龙江省人大常委会


黑龙江省药品监督管理条例
黑龙江省人大常委会


(1997年12月16日黑龙江省第八届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过)

第一章 总 则
第一条 为加强药品监督管理,保证药品质量和人民用药安全、有效,根据《中华人民共和国药品管理法》(以下简称《药品管理法》)、《中华人民共和国药品管理法实施办法》(以下简称《实施办法》)的规定,结合本省实际,制定本条例。
第二条 凡在本省行政区域内从事药品生产、经营、配制、使用、检验、科研、广告活动的单位及个人,均应执行本条例。
军队面向地方从事上述活动的适用本条例。
第三条 药品是关系人民健康和生命安危的特殊商品。生产、经营、配制、使用的药品必须保证质量,严禁生产、经营、配制、使用假、劣药品。
第四条 各级政府应当加强对本行政区域内药品生产、经营、配制、使用监督管理工作的领导,组织各有关部门,开展打击制售假、劣药品活动。
第五条 各级卫生行政部门主管本行政区域内药品监督管理工作,负责组织实施本条例。
各级医药、工商、公安等部门应当按照各自的职责,配合卫生行政部门依法做好药品监督管理工作。
鼓励、支持、保护一切组织和个人对药品进行社会监督。

第二章 药品生产经营企业和医疗单位制剂室的审批
第六条 申办药品生产企业除应当具备《药品管理法》和《实施办法》规定的条件外,还应当符合下列要求:
(一)开办新的药品生产企业,应当具有国家新药或国家重点发展药品品种;
(二)新建、改建和扩建的药品生产企业及车间应当符合国家《药品生产质量管理规范》的要求,并通过认证。
第七条 申办药品批发企业除应当具备《药品管理法》和《实施办法》规定的条件外,还应当符合下列要求:
(一)企业负责人中应当有药学技术人员或经有关部门培训获得药学大专以上学历的人员,并经过有关部门法律知识培训;
(二)有相适应的营业面积和仓储面积;
(三)经营需低温保存的药品,应当配备冷藏库或低温冷藏柜(箱)等相应的设备;
(四)设置药品质量检验机构,并由具有药士以上职称的药学技术人员负责质量检验;
(五)具有在24小时内供应《国家基本药物》目录所列品种,并能保证突发事件和急诊急救药品的供应。
第八条 申办药品零售企业、兼营药品零售的企业应当具备以下条件:
(一)企业负责人中应当有药学技术人员,企业负责人和从事药品经营活动的人员,应当经过有关部门法律知识培训;
(二)有相适应的营业面积和仓储面积;
(三)有经过县级以上有关部门法律知识培训的药品质量检查员;
(四)药品批发兼零售的企业还应当具备本条例第七条规定的条件。
兼营药品零售的企业不得转成独立的药品零售单位。
第九条 申办药品生产企业应当按有关规定向省药品生产经营主管部门申报,取得《药品生产企业合格证》后,经省卫生行政部门审核批准,发给《药品生产企业许可证》。
第十条 申办药品经营批发企业应当由企业按有关规定向省药品生产经营主管部门申报,取得《药品经营企业合格证》后,经省卫生行政部门审核批准,发给《药品经营企业许可证》。
申办药品批发兼零售企业,应当征求市(行署)级药品生产经营主管部门和卫生行政部门意见,经省药品生产经营主管部门审查同意后,报省卫生行政部门审核批准。
第十一条 申办药品零售的企业、兼营药品零售的企业,应当向所在地县级以上药品生产经营主管部门申报,取得《药品经营企业合格证》后,报经同级卫生行政部门审核批准,发给《药品经营企业许可证》。县级卫生行政部门审批的《药品经营企业许可证》,应当报市(行署)级卫
生行政部门备案。
第十二条 医疗单位申请配制制剂,应当具备《药品管理法》和《实施办法》规定的条件,由省卫生行政部门审核批准,发给《制剂许可证》。
第十三条 药品生产经营企业应当凭《药品生产企业合格证》或《药品经营企业合格证》《药品生产企业许可证》或《药品经营企业许可证》到工商行政管理部门办理《营业执照》后,方可从事生产经营活动。医疗单位应当按《制剂许可证》核定的范围配制制剂。未取得以上有效证照
的单位和个人不得进行药品生产经营和配制制剂。
严禁出租、出卖、转让、伪造《药品生产企业合格证》《药品经营企业合格证》《药品生产企业许可证》《药品经营企业许可证》《制剂许可证》。
第十四条 《药品生产企业合格证》《药品经营企业合格证》《药品生产企业许可证》《药品经营企业许可证》《制剂许可证》实行年度验讫制度,具体办法由有关部门另行制定。

第三章 药品生产企业的监督管理
第十五条 药品生产企业应当达到国家《药品生产质量管理规范》要求,并根据该规范制定保证药品质量的规章制度。
第十六条 药品生产企业应当具有专职技术人员及技术工人,并符合《实施办法》第二十八条规定的条件。
第十七条 药品生产企业应当符合下列要求:
(一)厂房布局、设备与生产规模、剂型相适应;
(二)生产区环境卫生、工艺卫生、生产工人个人卫生达到规定标准;
(三)厂房的内表面(天花板、墙壁及地面)平整光滑、无缝隙、不脱落、不散发和不吸附尘粒,并能耐受清洗和消毒;
(四)厂房内有足够的空间和场地安置设备、物料、并有明显的状态标记,所用计量器具、仪表应当有检定合格证;
(五)生产车间应当按剂型、生产工艺和产品质量要求具备相应的净化条件,并达到洁净级别;
(六)用于中间产品、待包装产品的贮存间与生产要求相适应,原药材与净药材、原料与辅料、成品与半成品、已灭菌品与未灭菌品、合格品与不合格品不得混放,并设明显标记。
第十八条 药品生产企业的药品仓库应当具备以下条件:
(一)周围环境清洁卫生,无积水、杂物和污染源;
(二)库内防尘、防潮、防污染、防鼠害、防虫、防霉变、避光、通风和排风设施完备,并按所生产药品的要求取样室;
(三)库存或陈列药品,不得与兽用药、杀虫灭鼠药、消毒药、化学试剂及其他非药品混放;
(四)库存药品应当分类、划区、编号,设置货位卡并色标醒目,需特殊条件储存的药品应当有相应的设施;
(五)特殊药品应当有专人、专帐、专柜加锁保管。
第十九条 药品生产企业应当按药品标准对所生产药品的原料(原料药、原药材、生物制品)进行检验,合格品方可投料。贵细中药材应当由省卫生行政部门指定的药品检验机构进行检验,合格后加封。投料时,应当与当地卫生行政部门派出的药品监督员共同履行监督投料程序。
第二十条 药品生产企业应当按药品标准和工艺规程进行生产,不得擅自改变药品标准及工艺规程;如果改变药品生产工艺规程可能影响药品标准,应当报省卫生行政部门审核批准后方可进行。
第二十一条 药品生产企业应当有完整的生产记录(批生产记录和岗位原始记录)、检验记录和销售记录,记录应当真实、准确,不得伪造、涂改。上述记录应当保存至该批药品有效期满后1年,无有效期的保存3年。
第二十二条 取得有效证照的药品生产企业新建、改建、扩建厂房和车间,按本条例第九条规定办理手续。
第二十三条 药品生产企业对外加工药品和租赁生产车间,应当经省药品生产经营主管部门同意后,报省卫生行政部门审核批准。
药品生产企业不得为非药品生产企业和个人加工药品,不得转手倒卖或者批发其他企业生产的药品。
第二十四条 药品生产企业应当具有能对所生产药品进行质量检验的专门机构和专职人员及相适应的仪器和设备。药品出厂前应当经过企业药品检验机构质量检验,符合标准的应当在包装内附有合格标志,不符合标准的不得出厂。检验报告单不得伪造、涂改。
药品内外包装应当按有关规定印制,说明书内容与药品标准应当相符,标签和说明书应当注明生产及失效期。
第二十五条 药品生产企业应当每年组织直接接触药品的人员进行健康检查,并建立健康档案;对患有传染病、精神病、皮肤病或可能影响药品质量的人员,应当调离直接接触药品的岗位。
第二十六条 对已批准生产的药品,省卫生行政部门应当定期组织调查和评价,有下列情况之一的,按照审批权限,撤销或者建议撤销其批准文号:
(一)疗效不确切的;
(二)有不良反应的;
(三)生产条件不能保证药品质量的;
(四)国家或省明令淘汰的;
(五)违反国家《中药保护条例》及其有关规定的;
(六)有其他原因危害人体健康的。

第四章 药品经营企业的监督管理
第二十七条 药品经营网点设置,应当合理布局,县级以上人民政府应当组织有关部门做好规划,加强管理。
第二十八条 药品经营企业应当按《实施办法》第三十六条规定设置质量检验机构,配备专职药学技术人员,企业负责人和技术人员应当经有关部门法律知识培训。直接接触药品人员的健康管理,按本条例第二十五条规定执行。
更换药品经营企业负责人及质量检验负责人,应当由经营企业于六十日内提出申请,附有关部门任命件、新更换负责人简历、技术职称复印件,到发证部门办理变更审核或备案手续。
个体药店负责人变更,应当重新办理手续。
第二十九条 药品经营企业营业场所的面积、设备、卫生环境等应当符合《实施办法》第三十七条规定。药品仓库应当符合本条例第十八条规定。
第三十条 药品经营企业应当依法建立质量检验、入库验收、在库保养、出库验发登记、药品采购和销售等管理制度及档案。
第三十一条 药品经营企业变更企业名称,应当经企业上级主管部门同意,到发证部门办理变更手续。
药品经营企业经营场所或仓储地址变迁,易地经营及增加经营项目(含非药品),应当由经营企业提出申请,经药品生产经营主管部门同意,报卫生行政部门审核批准。
第三十二条 药品经营企业不得向非药品生产经营单位及个人采购药品,不得将药品批发给非药品经营单位和个人,不得为非药品经营者提供经营手续。
药品经营企业的内部机构不得异地经营。
第三十三条 外省药品生产企业在本省设立的办事机构,仅限于促销本企业生产的药品。
进口药品和外省药品生产经营企业在本省从事销售活动的管理办法,由省卫生行政部门另行制定。
第三十四条 血液制品实行定点经营,具体办法由省卫生行政部门另行制定。
第三十五条 药品经营企业应当将《药品经营企业合格证》《药品经营企业许可证》《营业执照》悬挂在经营场所的明显位置。
药品零售企业所经营的药品应当按剂型或作用分类摆放。非药品不得与药品混放一处,经营非药品的柜台应当用明显标志标明“非药品专柜”,经营非药品不得开具药品发票。
第三十六条 申办中药材专业市场按国家有关规定办理手续。具体管理办法,由所在地政府结合本地实际依法制定。禁止设立中药材专业市场以外的药品专业市场。
中药材专业市场不得经营国家限制经营的中药材及中药材以外的其他药品。
第三十七条 经营麻醉药品和精神药品的企业,必须达到国家《麻醉药品管理办法》《精神药品管理办法》规定的条件。
经营上述药品的企业应当加强管理,严防丢失,并按计划保证医疗单位麻醉药品及一类精神药品的供应。禁止滥用、非法贮存、转让和借用上述药品。
二类精神药品制剂和本省特殊管理的药品,应当由当地卫生行政部门会同药品生产经营主管部门批准定点经营,非定点企业不得经营。
第三十八条 城市医疗诊所(包括个体)、卫生所、医务室、卫生保健所、卫生站等医疗机构的用药,应当按《黑龙江省医疗机构管理办法》第三十七条规定执行,并到当地国有医药(药材)公司购药。
乡镇卫生院和村卫生室及乡村个体医疗诊所的用药,由县级卫生行政部门商县级药品生产经营主管部门提出计划,由县级国有医药(药材)公司统一供应。尚未建立供应网点的乡村用药,由乡镇卫生院或县级卫生行政部门指定的卫生院统一代购、分发、管理。
以上二款规定的购药单位,应当至少有1名药学技术人员,并经卫生行政部门法律知识和业务培训合格。同时向所在地县级以上卫生行政部门申请,经审核批准,发给《带药证》,未取得《带药证》不得采购药品。

第五章 医疗单位的药品监督管理
第三十九条 医疗单位药剂科(部或处,下同),应当根据医疗单位规模设立中西药调剂室、中西药库、药品检验室;具备条件的,可设立制剂室和药学研究、临床药学、情报资料等科室。
医疗单位设置的中西药品调剂室,应当便于患者取药和咨询,其面积应当与摆放的药品品种相适应。
第四十条 药剂科的药学技术人员编制应当按有关规定确定,药学技术人员未经卫生行政部门法律知识和业务培训合格,不得上岗。非药学技术人员,不得从事药学技术工作。
医疗单位应当设立药事管理组织,负责制订本单位的药品质量管理制度和基本用药目录,管理本单位的药品质量,指导临床合理用药。
第四十一条 医疗单位的药品应当由药剂科统一组织采购、检查验收,并建立采购档案。医疗单位不得向非药品生产经营单位和个人采购药品,不得将采购的药品和自配的制剂在市场上经营或者变相经营,除药剂科外,其他科室不得经营药品。严禁医疗单位在药品采购活动中收受回扣

第四十二条 医疗单位配制制剂应当参照本条例药品生产企业管理的有关规定执行。
第四十三条 医疗单位配制制剂应当经省卫生行政部门或受其委托的市(行署)级卫生行政部门审核批准,取得制剂批准文号。
已取得制剂批准文号的制剂应当按照国家药典、部颁标准、省药品标准和《中国医院制剂规范》《黑龙江省医院制剂规范》进行配制。配制本款规定以外的制剂品种,均由市(行署)级以上卫生行政部门审批。
第四十四条 医疗单位应当根据防治疾病的需要合理用药,并监测、报告药品的不良反应。
未经国务院卫生行政部门或者省卫生行政部门批准,医疗单位不得以任何形式进行新药临床试验或者验证。
科研用药用于临床,应当经省卫生行政部门批准,取得批准文号后,方可使用,具体管理办法,由省卫生行政部门另行制定。
医疗单位应当根据处方使用药品。调配处方,应当经过核对。对有配伍禁忌或者超剂量的处方,应当拒绝调配,必要时,经处方医生更正后重新签字,方可调配。
第四十五条 医疗单位必须按照国家《麻醉药品管理办法》《精神药品管理办法》的规定,加强对麻醉药品和精神药品的管理,严防丢失和流毒社会。
第四十六条 卫生行政部门应当对医疗单位使用的药品组织调查和评价,引导和监督医疗单位合理用药,按规定的权限提出淘汰药品的意见或者作出淘汰药品的决定。

第六章 药品广告的监督管理
第四十七条 广告主发布药品广告应当经省卫生行政部门审查批准,领取药品广告审查批准文号,并到广告发布地的卫生行政部门登记后方可进行发布。
广告发布者发布药品广告,应当查验《药品广告审查表》原件、本省卫生行政部门药品广告审查批准文号,核实广告内容。未经批准和登记的,不得刊登、播放、散发、张贴和设置。
药品广告应当标明省卫生行政部门颁发的药品广告审查批准文号和药品生产批准文号。药品广告审查批准文号的有效期为1年。药品广告不得刊播其他文号。
省外企业来本省发布药品广告的,应当持所在地省级卫生行政部门审查批准文件,经本省省级卫生行政部门换发药品广告审查批准文号后方可发布。
第四十八条 经批准的药品广告,有下列情况之一的,广告发布地的卫生行政部门或者工商行政管理部门应当通知广告发布者暂停发布该项广告,同时报省卫生行政部门撤销其广告审查批准文号:
(一)临床发现药品有新的不良反应的;
(二)不符合药品标准的;
(三)企业停产、停业整顿,或者被吊销许可证、营业执照的;
(四)药品广告内容和广告画面与批文不相符的;
(五)卫生行政部门或者工商行政管理部门认为不宜进行广告发布的;
(六)医疗广告宣传药品疗效的;
(七)发布药品广告不符合其他规定的。
已撤销广告审查批准文号及批准文号已过期的药品广告不得继续进行各种形式的发布。
第四十九条 利用广播、电视、报纸等专栏节目和计算机网络及举办药品宣传活动,宣传药品疗效的,应当经市(行署)级卫生行政部门审批。
禁止用医疗单位、科研机构、学术团体或者医生、患者的名义和信件宣传药品疗效。
第五十条 各级卫生行政部门,发现未经批准或超出审核批准内容发布药品广告的,应当及时填写《违法药品广告通知书》,移交同级广告监督管理部门进行查处,广告监督管理部门应当将查处结果及时通知同级卫生行政部门。

第七章 行政监督
第五十一条 县级以上卫生行政部门负责行使本行政区域内药品生产、经营、配制、使用的监督职权,依法决定行政处罚;协调各有关部门进行打击制售假、劣药品工作,抽查药品质量,定期公布药品质量抽验结果。
农垦、森工系统,应当在接受省卫生行政部门委托后,做好本系统药品监督管理工作。
第五十二条 县级以上卫生行政部门设置的药品检验机构,是对本行政区域内药品生产经营企业和医疗单位的药品质量实施监督检测的法定机构。药品检验机构做出的药品检测结果,是卫生行政部门对违法案件处罚的法定依据。
第五十三条 县级以上卫生行政部门设专(兼)职药品监督员,药品监督员由卫生行政部门提名,经同级人民政府批准,颁发聘任书。
各级药品监督员在同级卫生行政部门的领导下,按照法律法规及本条例的规定,在本行政区域内履行职责。
第五十四条 药品监督员的职责是:
(一)对辖区内药品生产经营企业和医疗单位生产、经营、使用的药品,进行监督、检查、抽验;
(二)参加对新建或改建的药品生产经营企业及医疗单位制剂室的检查、验收;
(三)对国家批准的中药材专业市场和城乡集市贸易市场出售的中药材进行监督、检查,与有关部门配合查处出售假、劣药材案件;
(四)对进口药品进行监督、检查、抽验;
(五)对麻醉药品、精神药品、毒性药品、放射性药品的生产、经营、使用进行监督、检查、抽验;
(六)对药品的包装、商标和广告进行监督、检查。
第五十五条 药品监督员依法执行公务时,应当佩带执法标志,出示证件,并有权向被检单位和个人询问情况、查阅证书及原始记录等有关资料;对违反《药品管理法》和本条例及有关药政法规的单位和个人,应当按法定程序抽取、暂控样品或索取有关资料,并及时报告同级卫生行政
部门处理;药品监督员可以越级报告有关药品质量问题。
药品监督员执行公务时,要秉公执法,不准滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、收受贿赂。

第八章 法律责任
第五十六条 违反《药品管理法》《实施办法》和本条例关于药品生产、经营、配制、使用管理规定的行政处罚,由县级以上卫生行政部门决定。
违反有关广告管理法规和本条例关于药品广告管理规定的行政处罚,由同级工商行政管理部门决定。
第五十七条 违反本条例,生产、经营、配制、使用假药的,未取得制剂批准文号配制制剂的,冒用他人厂名、厂址生产经营药品的,责令停止生产、经营、配制、使用假药,没收假药和违法所得,并处以该批假药冒充正品价格2至5倍的罚款,对直接责任人员处以5000元至1万
元罚款;情节严重的,并吊销《药品生产企业许可证》《药品经营企业许可证》《制剂许可证》。
第五十八条 违反本条例,生产、经营、配制、使用劣药的,责令停止生产、经营、配制、使用劣药,没收劣药和违法所得,并处以该批劣药相当于正品价格1至3倍罚款,对直接责任人员处以3000元至6000元罚款;情节严重的,并吊销《药品生产企业许可证》《药品经营企
业许可证》《制剂许可证》。
第五十九条 生产、经营、配制、使用假药、劣药有《实施办法》第五十条规定的情形和下列情形之一的,视为情节严重,应当从重加倍处罚:
(一)生产、经营、配制、使用假药、劣药用于计划生育或者以孕妇和儿童为主要使用对象的;
(二)明知或者应知药品为假药、劣药而进行生产、经营、配制、使用的;
(三)伪造许可证、药品标准、批准文号、检验报告单,并进行生产、经营、配制的;
(四)擅自启动、转移已查封的假药或者劣药的;
(五)未经批准生产经营血液制品的。
生产、经营、配制假药或者劣药,构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第六十条 违反本条例,未取得或被吊销《药品生产企业许可证》《药品经营企业许可证》《制剂许可证》,而擅自生产、经营、配制药品或超出《药品生产企业许可证》《药品经营企业许可证》《制剂许可证》核定范围生产、经营、配制药品的超范围部分,予以取缔,没收全部药品
和违法所得,并处以相当正品价格4至5倍罚款,对主要负责人和其他责任人员,分别处以4000元至8000元罚款。
未经批准新建、改建、扩建厂房车间、制剂室并投产使用和擅自变更经营场所的,按未取得有效证件规定处理。
第六十一条 违反本条例,有下列情形之一的,责令限期改正,并处以3000元至5000元罚款,对主要负责人处以300元至500元罚款:
(一)未按要求制定规章制度和配备药学技术人员,未经有关部门法律知识培训和非药学技术人员从事药学技术工作的;
(二)未对直接接触药品的人员进行健康检查及建立健康档案的;
(三)厂房、设备、制剂条件、经营场所、药品仓库达不到保证药品质量和卫生环境要求,未挂证经营或未将药品按规定摆放,管理混乱的;
(四)企业名称变更,负责人更换,未按本条例规定办理手续的;
(五)兼营药品零售企业不符合本条例规定的;
(六)未按规定履行年度验讫手续的;
(七)医疗单位未建立药事管理组织,药剂科未按本条例第三十九条规定设立机构,非药学技术人员顶替药学技术人员岗位,未按规定购药和建立采购档案,非药剂科室经营药品,不开展临床合理用药和药品不良反应监测工作的。
第六十二条 违反本条例,有下列情形之一的,处以警告,并处5000元至2万元罚款,对主要负责人及其他责任人员分别处以1000元至3000元罚款:
(一)无质量检验机构和人员及相应的仪器设备,药品的原料不进行检验或检验缺项,未履行贵细中药材监督投料程序,成品未按药品质量标准检验出厂,伪造和涂改检验报告单的;
(二)无记录、无档案或记录不详细,所经营的药品无法追踪查询的;
(三)未经批准改变生产工艺规程,致使药品质量发生改变的;
(四)未经批准对外加工药品和租赁车间的;
(五)出售非药品开具药品发票和为非药品经营者出具手续的;
(六)药品经营网点设置,未按本条例规定办理的;
(七)未经批准进行新药临床试验或者验证及科研用药未取得批准文号的。
第六十三条 违反本条例,出卖、出租、转让、伪造《药品生产企业合格证》《药品经营企业合格证》《药品生产企业许可证》《药品经营企业许可证》《制剂许可证》的,吊销其证件(由发证机关收回),并处1万元至5万元罚款,对主要负责人处以5000元至1万元罚款。
对买、租、伪造、被转让证件者,处1万元至3万元罚款。
第六十四条 违反本条例,外省药品生产企业在本省超出了促销范围经营药品的,责令立即改正,没收全部药品,并处以正品价格2至5倍罚款。
第六十五条 违反本条例,有下列情形之一的,责令其追回全部违法批发的药品或没收全部违法采购的药品及非法所得,并处以相当正品价格1至3倍罚款,对主要负责人和其他责任人员分别处以5000元至1万元罚款:
(一)将药品批发给非药品经营单位或个人的;
(二)向非药品生产经营单位或个人采购药品的;
(三)医疗单位自配制剂在市场上经营或变相经营的。
第六十六条 违反本条例,不具备经营条件而经营麻醉药品和精神药品的,责令限期整改,情节严重的,由省卫生行政部门商省药品生产经营主管部门取消其经营麻醉药品和精神药品资格。
擅自经营精神药品的,没收全部精神药品和非法所得,并处以非法所得5至10倍罚款,情节严重的,责令停业整顿,吊销《药品经营企业许可证》。
第六十七条 违反本条例,对麻醉药品、精神药品管理不善,造成丢失、滥用、流毒社会的,依照国家《麻醉药品管理办法》《精神药品管理办法》《黑龙江省禁毒条例》的规定进行处罚,对主要负责人和其他责任人员,由其上级主管部门给予行政处分。
第六十八条 违反本条例,在药品经营活动中收受回扣的,没收非法所得,并处非法所得2至5倍罚款,情节严重构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第六十九条 在药品监督管理工作中利用职权,包庇生产、经营、配制、使用假药、劣药或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、收受贿赂的人员,由其主管部门给予行政处分,构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第七十条 当事人对行政处罚决定不服的,可以依据《行政复议条例》和《中华人民共和国行政诉讼法》申请复议或提起行政诉讼。
逾期不申请复议、不起诉又不履行行政处罚决定的,由作出行政处罚决定的行政机关向人民法院申请强制执行。

第九章 附 则
第七十一条 本条例由省卫生行政部门负责应用解释。
第七十二条 本条例自1998年3月1日起施行。



1997年12月16日
  2010年5月7日最高人民检察院、公安部《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定(二)》第42条规定:“银行或者其他金融机构及其工作人员违反国家规定发放贷款,涉嫌下列情形之一的,应予立案追诉:(一)违法发放贷款,数额在一百万元以上的;(二)违法发放贷款,造成直接经济损失数额在二十万元以上的。”这是关于违法发放贷款罪的追诉标准,其中第二项中“损失”如何界定,实践中有不同认识。

中国人民银行《贷款风险分类指导原则》第4条关于五类贷款的定义规定:“损失:在采取所有可能的措施和一切必要的法律程序之后,本息仍然无法收回,或只能收回极少部分。”这里“采取所有可能的措施和一切必要的法律程序”,就是穷尽一切救济手段的意思,此后仍无法收回的贷款才构成损失。2006年7月26日最高人民检察院《关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》(下称《规定》)规定:“本规定中的‘直接经济损失’,是指与行为有直接因果关系而造成的财产损毁、减少的实际价值……有下列情形之一的,虽然有债权存在,但已无法实现债权的,可以认定为已经造成了经济损失:(1)债务人已经法定程序被宣告破产,且无法清偿债务;(2)债务人潜逃,去向不明;(3)因行为人责任,致使超过诉讼时效;(4)有证据证明债权无法实现的其他情况。”这里的“财产损毁、减少的实际价值”是人们通常对“损失”的理解;而“已无法实现债权”说明,只有穷尽一切救济手段后仍无法实现的债权,才能认定为“已经造成了经济损失”。

笔者认为,违法发放贷款罪中的损失可参照《规定》的有关规定加以确定。首先,违法发放贷款罪与渎职犯罪同属刑法上的身份犯,即特定身份的人利用其特殊身份(特定职务)实施的犯罪。违法发放贷款罪实质上是广义的渎职犯罪,可视为渎职犯罪的一个特例。因滥用职权或玩忽职守导致国家或人民利益遭受重大损失是渎职罪的共性。因而,在“损失”的界定上不应存在双重标准,《规定》的“损失”界定同样可以适用于违法发放贷款罪。

其次,这是司法统一原则的基本要求。司法统一通常是指在一个单一制国家,除非立法上有特别规定或者发生更替,不同的司法机关或者同一司法机关在不同时期就同类案件的认定事实、适用法律应当保持高度一致。目前,立法机关或司法机关对于违法发放贷款罪中的“损失”没有作出特别规定或解释时,就应当适用现有法律规定或司法解释。

再次,《规定》对“损失”作出了较为详细的列举性规定,便于实际操作。

综上,金融机构发放的贷款,无论合法还是违法,都可能出现逾期不能归还的问题,但不是所有逾期未收回贷款都构成“损失”。要允许金融机构或违法发放贷款人运用各种合法手段收回贷款。按照立法法的有关规定,对于违法发放贷款罪中的“损失”在刑事法律尚未作出规定之时,应当直接适用部门规章的规定。考虑到刑事司法解释已存在对类似的渎职犯罪中“损失”的确定方法,在具体确定违法发放贷款罪中的“损失”时,可以参照《规定》的相关规定,比如应明确在采取一切合法救济手段后于立案时仍无法收回的贷款,才是违法发放贷款罪中的“直接经济损失”。

(作者单位:河南省确山县人民检察院)

对强化检察机关法律监督职能的思考

张二祥

党的十六大提出,社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义。按照公正司法和严格执法的要求,完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度,进一步健全权责分明、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。从制度上保障审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。据此,强化法律监督,维护公平正义已经成为推动检察机关各项工作的重要目标。本文试对强化检察机关、法律监督的几个问题,进行一下阐述。
一、法律监督的必要性
绝对的权力导致绝对的腐败。“要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。”分权与制衡是权力制约的一种有效形式,在权力相互制衡的动态中划定权力的界限,保障各权力的有效行使和不被侵犯。这里的关键是其具体的方式、互动作用的性质以及相互间合理边界的划定,要符合具体国家的具体国情。资本主义国家实行三权分立,立法、行政、司法三权相互制衡,可以说是权力制衡的一种具体形式。但在实践中权力制衡不应也并不只限于这一种形式。
在我国政治体制中,以检察机关的专门法律监督为主要特色的权力制衡形式,是与我国的国情相适应的。
我国是社会主义国家,实行的是中国共产党领导下的人民代表大会制度及其领导下的“一府两院”的政治体制,而不是“三权分立”的政治体制。这是我国人民的自主选择,足适合中国国情的、有中国特色的政治体制。我国目前还处在社会主义初级阶段,经济社会发展状况不平衡。几千年封建社会的历史,留给我们的封建专制传统比较多,民主法制传统比较少,同时在民族心理上需要强有力的核心领导。民国时期的军阀割据就说明了这一点。坚持中国共产党的领导,这既是历史选择的必然结果,也是我国集中力量进行现代化建设,实现中华民族伟大复兴的实践需要。多轮流执政的“三权分立”政治体制在我国是行不通的。
在我国现行的政治体制框架下,政治制衡机制的建构以及法治的施行,都离不开专门法律监督机关的存在,以维护政治结构和政治运行的理性并维护社会和政治秩序的稳定性。这是因为,我国“一府两院”的政治体制中,由于政府、法院的权力运行是并列的,从职能上看不存在直接的制约关系,因此,整个国家权力运作中就需要在人大之下设立一个专门的法律监督机关,来实现对国家法律实施的监督,维护国家法制统一。可以说,没有专门法律监督机关,法律就可能被任何强大的社会力量所扭曲,法治与政治制衡也就无法贯彻。
在我国,围绕着对国家公权力的监督产生了各种监督机关,已经形成了一套比较完善的监督机制,主要包括权力机关的人大监督,民主党派的民主监督,监察审计的行政监督,纪委的党内监督,人民群众、新闻媒体的舆论监督和检察机关的专门法律监督等。这些监督形式中,检察机关以其在国家政体结构中的地位,维护国家法制统一的职能,而具有的监督效力的国家强制性,监督手段的司法诉讼性,以及在监督范围、方式和监督力度等方面的特点,成为国家机构中专司法律监督的专门机关,以法律监督的形式加强对权力的监督与制约,在国家权力制衡体系中具有举足轻重的作用,在国家监督体系中不可替代。
西方国家实行立法、司法、行政三权分立制衡,不需要一个专门国家机关来承担法律监督制约职能,检察机关往往只起着公诉机关的作用。因此,那种要取消我国检察机关法律监督职能的主张,实际上足忽略了我国政治体制与西方政治体制的不同。简单照搬照套西方模式,其结果必然会导致国家整个政治体制的权力失衡和运转失序。
改革开放以来,我国在推进国家和社会管理的法治化方面取得了重大进展,但从总体上看,公民的法律意识包括国家工作人员的法律意识还不强,执法司法、守法等法制环节还存在不少问题。特别是在司法领域,司法人员的整体素质不高,司法不公的问题比较突出,腐败现象时有发生,人民群众对此反映强烈。在这种情况下,法律监督只能加强,不能削弱。进一步强化法律监督,是维护国家法律的统一正确实施,保障在全社会实现公平和正义的需要。
二、监督范围的有限性
检察机关主要是围绕诉讼的司法性监督,监督国家权力的行使(职务犯罪、侦查、审判等)。目要抓住三块领域发展:
第一块领域足民事行政检察监督。
社会的公平和正义不仅仅表现在刑事案件判决:更多地要通过占案件大部分比例的民事、行政案件的判决来体现。加强这方面的监督,不仅是检察机关法律监督的题中应有之义,也是社会公平正义的内在需要。
当前有一种声音,要取消检察机关的民事行政检察抗诉权。其理由是:侵犯诉讼双方当事人地位平等;不利于院独立审判和权威;法院内部纠错程序均能解决。
笔者认为,检察机关应进一步加强民事行政检察工作。首先我们足针对法院的错误判决,而不是针对一方当事人,对一个强大的国家权力机关作出的错误判决和裁定,当然需要另一个国家权力机关来加以监督。这样权力制衡才相宜。要靠公民个人来纠错是十分困难的;其次审判的权威来自于审判的公正,而不是审判的独立。检察监督目的也是实现审判的公正,从而也是在维护审判的权威;法院内部的纠错程序固然能纠正一部分案件,但就纠错的力度来说有一个专门的法律监督部门要比自身的纠错强得多。尤其是在当前司法腐败仍比较突出的情况下,这种监督不能削弱,只能加强。
在民事行政法律监督上,由于法律不够明确,当前在有些方面检察机关做得也不够理想,如干涉审判权,将自己置于当事人一方的地位,参与庭审调查承担举证,破坏诉讼双方当事人地位的平等,这些都给取消检察机关的民事行政监督权提供了口实。但这不能足取消的理由,而应通过立法明确、加强和完善民事行政检察工作来加以解决。如进一步明确民事行政检察监督对象与范围
第二块领域是对与刑事司法领域衔接的行政执法活动的监督。
检察机关作为法律监督机关,对国家行政方面的制衡作用当前主要体现:
一是在行政诉讼检察监督过程中,在监督法院行政诉讼审判行为的同时,实现对行政机关的具体执法活动进行监督。在这方面笔者建议赋予检察机关的提起公益行政诉讼权。这是因为行政诉讼在原告资格上作了较为严格的限定,即只有认为具体行政行为侵犯公民、法人、或者组织合
法权益时才有权提起行政诉讼,也就是说,只有私人(包括法人)的权益受到侵害时,才能提起行政诉讼。显而易见,这就排除了行政行为侵犯国家或社会公利益时提起诉讼的可能性。而现实生活中,行政行为侵害国家和公共利益,未得到有效监督、纠正的情况大量存在。按照法院“不告
不理”原则,无起诉人的案件是不会自动进入行政诉讼程序,获得司法审查的。因此我们建议赋予检察机关提起公益行政诉讼权,即对于因行政权的违法行使国家利益和社会公共利益遭受损失的,例如违法发放各种许可证,包括林木采伐许可证,采矿许可证,土地使用权证等,使得国家所有的各种自然资源不断遭受损失的情形,检察机关有提起行政诉讼的权力。对这些违法行政行为,无论是给国家造成损失,还是给社会公共利益造成损害,如果不赋予检察机关提起行政诉讼的职责,都难以获得有效的救济。
二是在对与刑事司法领域衔接行政执法活动的监督中,尤以对国家行政工作人员职务犯罪的侦查的监督力度最大。这其中涉及范围广,数量多,影响大,实践中又相对薄弱的是对应当移送刑事司法追究的而未移送的行政执法行为的监督。这主要体现为检察机关对徇私舞弊不移交刑事案件的侦查。这类案件是指行政执法人员在履行职责的过程中徇私舞弊,明知违法行为已经构成犯罪,应当移送司法机关追究刑事责任而不移送,予以隐瞒、掩饰;或者大事减小,以行政处罚代替刑事处罚,情节严重的行为。
行政执法机关担负着执行法律、法规,管理国家、维护国家安全、社会秩序、经济秩序的职责,享有法律授予的行政处罚权、行政裁决权。如公安、工商、税务、海关、劳动、交通、环境保护、卫生、检疫、质量监督、计量等部门。这些行政执法机关的执法人员,是否依法行政,严格执法,直接关系到行政机关的形象,关系到国家和人民的利益《中华人民共和国行政处罚法》第7条第2款规定:违法行为构成犯罪,应当依法追究刑事责任,不得以行政处罚代替刑事罚。第22条规定:违法行为构成犯罪的,行政机关必须将案件移送司法机关,依法追究刑事责任。若行政执法人员违背职责,徇私舞弊,枉法行政,对依法应当移交司法机关追究刑事责任的案件不移交,必将给国家和人民利益造成重大损失,破坏国家机关的管理活动。改革开放以来,我国法律建设取得了巨大的进步,但还存在人民群众不满意的地方,反映最突出的足,对一些严重刑事犯罪打击不力,存在有案不立、以罚代刑、有罪不究、以钱抵刑等问题。因此,必须对严重徇私舞弊的行政执法人员依法予以刑事制裁。检察机关对这一领域的进行侦查,予以监督,体现了对行政执法的有力制衡,同时抓住了进入刑事诉讼的“入口”,成为检察机关刑事检察监督发展的重要领域。
第三块领域是对国家工作人员职务犯罪的监督。
职务犯罪是国家工作人员最严重的违法行为,是权力的滥用、专横和腐败的极端表现。经过多年的打击,“近年来腐败蔓延的势头有所遏制,但仍属于腐败比较严重的类型。”这说明检察机关打击职务犯罪的任务还很繁重。
检察机关对国家工作人员职务犯罪的监督,主要是通过自行侦查与起诉等相结合进行的,在国家政治和社会生活中具有特殊的地位和作用。“侦查作为整个刑事诉讼的基石,最为明显和直接地体现出国家权力和公民权利之间的对抗和矛盾,而国家在对待、处理这一矛盾时的态度,则生动地反映出一国法治水平的现状。”作为法律监督机关,松察机关行使的侦查权的监督问题尤其重要,也是最容易引起疑问的地方。如果我们的办案人员不依法律程序办事,甚至滥用职权,贪赃枉法,就无法守住公平与正义的法律防线。因此,监督对于职务犯罪侦查工作来说,是一道必不可少的程序。对这一块的改革,要坚持内部监督与外部监督相结合,改革体制与加强管理相结合,标本兼治,从以下几个方面进行:
一是完善检察机关的领导体制,消除诱发利益驱动,违法办案和影响依法独立行使侦查权的一些客观因素。
二是健全侦查工作机制,通过检察权在上下级机关及各业务部门的分配,在相互配合的同时起到相互制约的们
用。包括上下级之间的上下监督和同一机关内部的平行监督。上下监督如严格大要案线索报省院备案制度,上级院对重特大案件的督办、交办、参办和提办制度等;平行监督包括办案部门之间的横向监督制约,前道工作环节对后道工作环节的纵向监督制约,督导督查与纪检监察检查的内部监督网络。
三、监督方式的诉讼性
检察机关监督方式的诉讼性具体表现在以下几个方面:
一是检察机关的法律监督权在国家诉讼法中都有具体规定。我国的三大诉讼法都对检察监督权作了具体规定。
二是检察监督权是通过参加诉讼程序具体行使的。法律监督是一种通过具体的诉讼职能而实现的权力,而不是一种超脱于监督对象之外的以旁观者姿态的权力。职务犯罪监督,刑事、民事、行政审判监督及公民守法情况监督都足在诉讼过程中完成的。监督者必须积极介入诉讼活动在诉讼参与中实现对诉讼监督的职能。
三是检察监督权足通过运用诉讼手段即司法权力来实现的。侦查权、起诉权、批捕权、纠正违法权等检察权都是国家司法权力,普遍具有国家强制性。这就需要检察监督遵循诉讼规律,使检察改革符合客观性、判断性、亲历性、独立性、公正性等诉讼要求,清除原有的行政化管理模式对检察工作的不利影响。这一系列的诉讼权力都是由检察监督权派生,并服从服务于检察监督权,离开了法律监督,这些诉讼权力就失去了存在的基础。所以,我们决不能将检察监督权包含的整体诉讼权力割裂开来,认为检察机关有公诉权就是公诉机关,有侦查权就是侦查机关,这种简单化、片面化的分析方法是机械的,不可取的。
四是在诉讼过程中,通过检、法之间的互相制约,实现对检察机关自身的监督。在我国的诉讼体制中,诉、辩、审之间存在相互制约的关系。检察机关在诉讼中行使的权力足程序性的权力,对案件的最终判决结果要由法院决定,检察机关无实体处分权,以防止监督权对审判权的过度膨胀和侵犯,从而实现对检察机关自身监督活动的制约。至于相互配合、相互制约与法律监督的定位是配合为主、制约为主还是监督为主需要明确。现代司法制度,保障人权,应以监督为主,在监督中配合,而不是配合制约中监督。
四、监督手段的有效性
检察机关的监督手段主要包括侦查权、批捕权、公诉权、抗诉权(刑事、民事)、纠正违法通知书和检察建议。
检察机关的监督手段具有方式的多样性、程序的衔接、性和目的的统一性。侦查权为公诉权做铺垫和准备,抗诉权足公诉权的深化和强化,检察建议与纠正违法通知书则是这几种权力的延伸和辐射。但各手段的适用范围足不同的,如侦查权针对的足职务犯罪,公诉权针对的足所有刑事犯罪(自诉案件除外),抗诉权针对的是判决确有错误的刑事、民事行政案件,这种适用范围的不同设定,原因就在于这些手段的目的统一性,即服务于检察机关的法律监督职能。
一是指对于国家工作人员在执行法律,履行职务过程中的犯罪活动直接行使侦查权,通过侦查权与起诉权的结合使用,更好地实现对执法活动的法律监督。
二是通过行使诉讼权力来实现对公安机关进行侦查监督的目的。检察机关主要是通过侦查权、批捕权、不起诉杉的行使来实现对公安机关侦查活动的监督与制约。
三是通过行使诉讼权力制约审判活动,可以保证监督的效力。检察机关的诉讼权力具有国家强制性,如起诉、新诉必然引起审判。同时为防止检察机关在抗诉不被采纳情况下,法院确有错误的判决、裁定得不到纠正情况的发生?检察机关可以对错误裁判形成过程中有渎职侵权犯罪行为的审判人员行使侦查权,追究其刑事责任。
对于检察机关法律监督的手段,曾有一些不同观点。如有观点主张取消检察机关的批捕权,交由法院来行使。这种观点没有看到审查逮捕权同样足监督的一种有效手段,对于确保侦查监督力度,纠正侦查活动中的违法,保障人权具有重要用。由于公安机关侦查权力的强大,检察机关要实现监督,必须要有制约其诉讼结果的权力以保证监督的力度。行使批捕权就是保证检察机关对公安机关侦查行为的监督力度的必要手段。同时,刑诉法规定了一系列对批捕权行使的制约手段,不会导致权力失衡。取消检察机关的批捕权的观点,实际上仍是按照“三权分立”的思路来看待批捕权,足不符合中国国情的。
检察机关对于国家工作人员在履行职务过程中的犯罪活动直接行使侦查权,通过侦查权与起诉权的结合使用,更好地实现对执法、司法活动的法律监督。正因为检察机关侦查职能这一威慑力的存在,可以促使行政机关正确执法,公安机关、审判机关公正司法,保证了监督的效力。因此,侦查权是法律监督的有效组成部分和坚强后盾。有观点主张取消检察机关的侦查权。这无疑从实质上取消检察机关对国家工作人员,包括司法人员渎职侵权等犯罪的监督职能,直接破坏我国诉讼机制的平衡,根本上破坏了国家政治体制的权力制衡。也有观点认为检察机关的侦查权本身缺少监督,从而间接地对检察机关的侦查权也起到了制约作用。我们要坚持对职务犯罪的侦查权,同时要扩大检察院认为需要自己侦查的范围,但要限制在监督的前提下,如在立案监督无效的情况下,侦查监督中公安机关不追捕、追诉等情况下。
当前,检察监督手段上还存在一定的缺陷。如检察建议,被建议单位爱理不理;通知立案,公安机关不立案或只立不侦;两次退查,公安机关自行处理;批准逮捕,公安机关自行改变;刑事、民行抗诉,法院无正当理由仍维持原判;“纠正意见”被束之高阁。这些问题的存在,表明检察机关法律监督手段的软弱,造成法律监督的被动,影响了监督的力度和效果。我们要立足于侦查权,同时要给予检察机关一定的提请处置权,如赋予检察机关改变案件管辖、更换办案人以及对违法办案人的行政处分建议权等。同时适当增强检察机关对一些涉及人权保障的侦查措施的监控力度,如现行制度下,公安机关实施拘留时自己颁发拘留证的做法,缺少外在的监督,实践中导致一些问题的出现。应由检察机关审批拘留证,以加强对这一块的监督,切实保障公民合法权利。