国家意志不等于人民意志
——对“香港基本法23条立法事件”的法伦理学分析

作者：梁剑兵 辽宁师范大学政法学院法学副教授


内容摘要：“香港基本法23条立法事件”虽然尚未结束，但却已经为我们提供了宝贵的法制理论资源。在价值多元的社会里，基本的政治和法律伦理规则必须同时合乎理性的正面和侧面，也必须具有合法性。在国家意志和人民意志之间，必须建立双向互动的价值追求整合平台——以法为教，以吏为师。国家应该以客观理性和法律筛选伦理，而不是以伦理决定客观理性和法律；用法律来建设和引导伦理，而不是用伦理来实施法律和改变秩序！

关键词；国家意志，人民意志，伦理，法律，价值追求与整合

随着董建华先生宣布香港基本法第23条立法草案“二读押后”，发生在香港的“对基本法23条立法”事件就暂时告一个段落了。这样一个法案，在将来会不会得到港人的认可并且在香港立法会“三读”通过，笔者无法预测，也无意进行预测。笔者只是觉得，对这样一个也许对中国未来法制现代化会产生巨大影响的事件，法伦理学不可以轻易的放过。我们必须从其中总结出一些有益于国家未来发展和社会进步的新理念和新思维，以便于大家先认可然而后认同之，为今后中国的立法提供出一些新的立法原则和初始规则，进而对国家和对人民均产生双重的教导意义，乃是法伦理学不可推卸的义务。笔者冒昧作如下归纳，企为引玉之砖。

首先：己欲，勿施于人。传统的儒家伦理观念认为“己所不欲，勿施于人”，也就是说：凡是自己不喜欢的，也不能强迫他人喜欢。这种伦理规则得以成立的的大前提是：凡是自己喜欢的，他人也喜欢；凡是自己不喜欢的，他人也不喜欢。用价值哲学的话来说，在价值评价标准相同的主体之间，该伦理规则是合乎理性的，因而也是合法的。但是，这规则如果实施于价值评价标准不相同的主体之间，则是不合乎理性的，因而也是不合法的。理由很简单：自己喜欢吃狗肉的人，是不应该认为所有的其他人也和自己一样爱吃狗肉的！所以，在专制社会中所形成的这一伦理规则，是建立在“思想统一”的思想专制主义基础上的，因而不仅仅是片面的，甚至往往成为国家无视个体和他人价值的最合理解释工具。
在现代社会，该规则虽然因为其合乎理性的基本正面（例如狗肉不仅可食且对健康有益）而仍然具有一定的合法性。但是，如果国家将此规则的附随规则“己欲，则施于人”运用于价值追求不同的其他国家或者本国国民，就会变成一种非法的伦理侵略。所以，我们应该在价值多元的现代社会里依照理性的多面性，对这一规则进行改造和补充，使之不仅仅合乎理性的正面，也合乎理性的侧面（例如豢养宠物狗的人在感情上拒绝将狗肉作为食物），进而增加其合法性。通俗的讲：国家喜欢的，民众如果不喜欢，国家就应该坚决的实施“己欲，勿施于人”主义！或者更坚决的建立一个与此规则相适应的附随规则“己所不欲，则施于己”，这其中的理性根据很简单：国家的一切权力属于人民！国家必须接受人民意志为自己的最高意志，国家不能将国家本身的意志和人民意志完全等同起来，并且认为在任何情况下都可以用国家意志代替人民意志。
其次：民可，使由之；不可，使知之。中国向来有政治伦理上的民本主义传统，笔者也坚定不移的相信眼下作为国家化身的政府是民本主义的坚定信仰者，我们从执政的中国共产党所提出的“三个代表”理论中的“代表最广大人民群众利益”就不难发现这一伦理传统的光辉。但是，在中国古代专制社会中，民本主义是建立在“民可使由之，不可使知之。”的愚民理论基础上的。在古代国家看来，民众是国家的基本要素，但是民众也是愚昧无知的，尤其是当国家的价值追求和民众的价值追求发生矛盾的时候，民众往往成为国家和社会稳定的破坏者，最后也破坏了民众自己的价值追求。因此，古代国家必须将民众的价值追求统一到国家的价值追求之下，为实现这一目的，作为国家化身的君王或者政府就应该以“牧羊人”的身份自居，而民众就是“羊群”。“牧羊人”应该驱使着“羊群”去寻找甘美丰腴的水草，便是一切古代国家民本主义者的基本理想。
在现代社会，这种建立在国家和人民的价值追求不一致前提下的民本主义仍然是合乎客观理性的，因而也具有基本的合法性。比如国家追求国家安全，人民追求社会的自由稳定。而欲求社会稳定和自由，前提是国家安全的实现。但是，如果我们以此客观理性为根据，进而推导出“人民追求的社会自由和稳定价值”应该服从“国家追求的国家安全价值”便是错误的。原因也很简单：“国家安全”和“人民自由稳定”相比较，前者是手段，后者是目的；或者换一句话说：“国家安全”只是工具价值，而“人民自由和稳定”才是终极的目标价值。所以，法伦理学认为，必须对传统的民本主义伦理观念下的“民可使由之，不可使知之”进行改造，使其具有以下两个相辅相成的基本理解：（一）、民可，使由之；不可，使知之。通俗的讲，如果民众喜欢自由和稳定，国家便应该舍弃自己的既定政策，用法律制度的基本程序来满足民众的愿望；如果民众盲目的认为国家的既定政策危害社会的自由和稳定，只顾及眼前自由，却忽视了长远的国家安全对自由的保障作用，国家就应该在理性的原则下设法教育民众，使民众逐步改变其价值追求。（二）、民，可使由之；不，可使知之。通俗的讲，民众与政府的关系，如同股东与董事会和总经理的关系。凡是民众追求的，政府必须代表国家顺应民意制定政策并执行之；凡是民众反对的，政府必须代表国家通过民主程序和舆论渠道了解民意，下情必须尽快上达，使国家逐步改变其价值追求，免得政府因不了解民意而盲目制定政策，进而损害政府的权威和管理社会的能力，从而使社会陷于混乱，人民失去自由和稳定。在以上的两个基本理解中，“（一）”表明的是政府对待民众的基本伦理规则；“（二）”表明的是民众对待政府的基本伦理规则，两者具有同等的价值。
再次：以法为教，以吏为师。虽然在贤明政府的领导下，国家意志在大多数情况下都是符合人民意志的，但是仍然难免二者相互冲突的情形发生，这次“香港基本法23条事件”便是这种意志冲突的一个实证。另外，还有一个国家意志符合人民意志的实证也发生在香港基本法领域内，那便是“全国人大常委会对香港基本法进行解释”事件。这两个事件虽然很偶然的都发生在香港基本法的具体条文上，但是却具有截然不同的事件根源：前次事件错在人民，因为人民在将自己的意志转化为法律的过程中不严谨，致使基本法第二十二条第四款和第二十四条第二款第（三）项出现了不应该出现的法律漏洞，没有完整表达人民意志，从而被企图破坏香港社会自由和稳定的势力所利用，所幸的是全国人大常委会（广义上的政府）应香港政府的要求及时采取了立法措施，以国家的意志弥补和纠正了这一漏洞，保证了香港社会的自由和稳定。后一个事件错在国家，在香港经济不景气、失业的人比较多和人民生活困难的背景下，国家和香港特区政府不合时宜的推出保障国家安全的政治性极强的《国家安全（立法条文）条例草案》，且有关具体条款的表述容易导致“后非典”时期比较敏感的香港社会的争议。所以国家的意志便被人民的意志所否定，其原因仍然是价值追求的不一致。人民追求的是发展经济，改善民生，纾解民困，稳定社会，吸引外资，促进经济发展；而国家则主要追求国家安全方面的法制完善，虽然二者的立场都是合乎政治伦理的，但是，政府方面似乎颠倒了两种价值追求的相互关系。所幸的是，政府方面也很及时的发现了自己的错误，所以香港特区行政长官董建华先生才发表声明宣布：“港府行政会议特别会议决定将《国家安全(立法条文)条例草案》押后恢复二读，并在未来一段时间加强向市民解释修订案内容。” 从而为香港社会的自由和稳定奠定了法律立法程序意义上的保障
可以说，以上两个实证的事件都是我国法制现代化历程中最为珍贵的资源。因为，这两个事件给我们提供了一个宝贵的先例，为我们如何解决国家意志和人民意志不一致的问题，以及如何使用平等互动的机制在国家与人民之间整合价值追求问题，建立了一个极其具有法伦理价值的方法和技术平台，那就是“以法为教，以吏为师”。这虽然是中国古代法家的学说，但是在今天却具有极其重要的法制理论价值和实践价值。简单的说：（一）、以法为教。“香港基本法23条事件”告诉我们：民众应该、也只能够以法律的方法（例如依法申请的集会游行和示威、被法律保障的舆论自由等）去说服和教育国家，使国家尤其是国家的化身——政府极其官吏时刻牢记将国家意志隶属在人民意志之下，以人民的价值追求为国家的价值追求的目的。（二）、以吏为师。“全国人大常委会对香港基本法进行解释事件”告诉我们：国家应该以从人民当中选拔上来的德才俱备且有政治远见的官吏为教师，去说服和教育人民不要盲从，而应该按照合乎现代法制伦理的法律制度和理性表达自己的意志，并且正确、科学和严谨的将人民意志表述在法律条文中。避免出现类似于纳粹德国和中国的“文化大革命”那样的以破坏社会自由和稳定为目的的“人民意志”。在这样的平台被建立并且转化为我们国家人民的生活方式以后，我们这个国家的法制现代化便指日可待了。

最后：治大国若烹小鲜。我国先哲老子从其自然主义哲学出发，在政治上极力推崇“无为而治”，提出了“治大国若烹小鲜”的著名论断。但是，老子提倡“无为而治”的用意不是要求国家无所事事，而是反对国家意志的恣意忘为。所以，治理大国（并非“小国寡民”）如同煎炸小鱼儿一样，不可用“国家意志”的铲子去任意的搅动“人民意志”。所以，国家为政，以不扰民和不多事为原则。在政治上具有强烈特征的香港基本法第23条在香港的有关立法活动，是比较容易与香港社会的英国式自由和法制传统发生“过敏反应”的一件大事，切不可操之过急。社会里的秩序关系，打深处就有自然练就的一环扣一环的机制，盘根错节，牵一发而动全身。国家和政府虽然可以主观地发号施令乃至用暴力强制，但是，所谓“道高一尺、魔高一丈”，原有的秩序会顽强的抵抗从而造成法制和社会混乱，反而不利于国家意志的实现。国家应该相信随着社会的发展和社会秩序自身的变化，人民固有的传统和价值追求都会发生变化，当“安全重于自由”的价值理念被人民接受的时候，有关法案的通过便是自然而然的“国家意志”和“人民意志”的统一之时。而在这之前，国家应该下大力气做的事情就是：以客观理性和法律筛选伦理，而不是以伦理决定客观理性和法律；用法律来建设和引导伦理，而不是用伦理来实施法律和改变秩序！并以此次事件为开端，为今后中国的法制现代化创立一些新的初始规则和法律实现方法，则国家和人民幸甚！



内蒙古自治区人民政府


内蒙古自治区人民政府关于印发自治区本级财政专项资金管理暂行办法的通知

内政字〔2004〕155号　2004年4月29日

各盟行政公署、市人民政府，自治区各委、办、厅、局，各大企业、事业单位：
　　现将自治区财政厅组织制定的《自治区本级财政专项资金管理暂行办法》印发给你们，请认真组织实施。

自治区本级财政专项资金管理暂行办法
第一章　总　　则
　　第一条　为进一步规范和加强财政专项资金管理，整合财力资源，提高资金使用效益，保障财政资金安全，逐步建立更加科学、规范的财政专项资金运行机制，根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国会计法》及国家有关财政专项资金管理的规定，制定本办法。
　　第二条　本办法中的财政专项资金是指自治区本级财政预算、中央财政预算安排的用于自治区经济建设和社会事业发展的具有专门用途、可以实行项目管理的资金。包括基本建设支出，企业挖潜改造资金，地质勘探支出，科技三项费用，农业、林业、水利和气象支出，教育、科学、医疗卫生支出，社会保障支出，城市建设和环境保护支出，行政政法专项支出，政策性补贴和支援不发达地区支出等专项资金。应对突发性事件临时安排的专项资金和救灾资金，执行相关规定。
　　自治区本级财政专项资金来源包括：中央财政下达的专项转移支付，地方财政一般预算拨款、基金预算拨款、财政预算外专户核拨资金、部门其他收入。
　　第三条　财政专项资金是政府履行公共管理和公共服务职能的物质保障，是促进地区经济和社会事业发展的重要资金来源，也是对国民经济实施宏观调控的重要手段。财政专项资金安排和管理要坚持以下原则：
　　(一)满足社会公共需要的原则。按照建立社会主义市场经济条件下的公共财政体系的要求，自治区本级财政专项资金主要投向公共领域，满足公共需要，推进“五个统筹”，实现自治区经济和社会事业协调发展。
　　(二)政府宏观导向原则。本级财政用于支持经济发展的专项资金，要体现自治区政府实施宏观调控，合理引导社会资金流向的总体要求，避免重复建设和盲目发展，为促进国民经济协调、快速和可持续发展服务。
　　(三)财权与事权相统一的原则。自治区本级财政专项资金的设立要与自治区政府承担的事权范围相一致，与自治区各部门的职能设定要求相一致。
　　(四)实行“零基预算”管理原则。自治区本级财政专项资金管理要打破“基数法”和部门所有的管理模式，实行“零基预算”管理。根据自治区国民经济和社会发展的总体规划，按照优化结构，确保重点，集中使用，突出效益的原则，适时整合财政专项资金，集中财力办大事。
　　(五)依法行政、规范管理的原则。在财政专项资金的申报、分配、下达、使用和绩效评价等各个管理阶段，充分体现依法行政的要求，严格按规定的管理程序和方法运作，做到客观、公正、公开、科学。
　　(六)跟踪问效的原则。自治区财政部门和主管部门对财政专项资金安排项目的实施全过程及其完成结果进行绩效考评，跟踪问效。
第二章　财政专项资金的设立和取消
　　第四条　自治区本级财政专项资金的设立和取消由自治区政府研究确定。
　　第五条　自治区本级财政专项资金的设立要有明确的政策依据，有具体的目标、用途、支持范围、支持对象和起止时间。
　　第六条　自治区本级财政专项资金的设立由主管部门提出建议，经财政部门审核，报自治区政府研究确定。各部门不得自行设立财政专项资金。
　　第七条　根据财政专项资金支持范围和支持对象的变化情况，对不符合国家产业政策、自治区经济社会发展需要和公共财政要求的财政专项资金，自治区财政部门会同主管部门应当提出取消建议，报自治区政府研究确定。
第三章　资金的申报、分配和下达
　　第八条　自治区财政部门负责对自治区本级财政专项资金预算的审核、分配、批复、下达和监督管理。主管部门负责本级财政专项资金的申报、预算草案编制、资金使用计划的制定和实施管理。项目单位负责项目的具体组织实施。
　　第九条　自治区各主管部门根据事业发展的需要，按照部门预算的编制要求，统一编制部门年度财政专项资金项目计划和资金使用计划，报送自治区财政部门审核。
　　第十条　申报财政专项资金的项目应当符合以下要求：
　　(一)符合自治区国民经济和社会发展总体规划，符合财政资金支持的方向、重点和范围。
　　(二)属于自治区本级事权范围的项目。
　　(三)有明确的项目目标、预期效益、组织实施计划和科学合理的项目预算，并经过充分的论证和项目可行性研究。
　　(四)补助性专项资金的申报，要有明确的资金用途和按相关规定提交的材料。
　　第十一条　申请财政专项资金的重点项目要实行专家评审制度。自治区财政部门、主管部门按各专项资金相关规定组织专家对财政专项资金项目进行评审。根据专家的评审结论，对符合条件的项目，排序列入自治区财政专项资金项目库，实行滚动管理。项目库由自治区财政部门和主管部门共同设置、管理和使用。
　　第十二条　对准备安排的重点财政专项资金项目实行公示制度。公示方式根据财政专项资金项目的具体情况确定。
　　第十三条　对社会关注的、关系广大人民群众切身利益的重大财政专项资金项目实行听证制度。自治区财政部门、主管部门聘请听证代表组织听证会。听证代表由人大常委会委员、人大代表、政协委员和审计、纪检、监察等部门的代表、有关方面的专家组成。听证代表就项目的必要性、可行性和项目总体规划、建设方案及预期效益等发表意见、提出质询。听证会形成的听证结果作为安排财政专项资金项目的主要依据。
　　第十四条　自治区财政部门根据年度财力状况和项目排序，提出本级财政专项资金初步安排意见，报自治区政府审定后，列入年度部门预算草案。
　　(一)除按规定预留的资金外，自治区本级年初安排的财政专项资金都要细化到项目，实行项目管理。未落实到项目的，不安排财政专项资金。
　　(二)根据各类财政专项资金的不同特点，确定单个项目的最低投资限额，低于限额的项目一律不予投资。
　　(三)对于能够当年完成的项目，原则上要一次足额安排财政专项资金，不留缺口。对于实施期限较长的单个项目，自治区本级财政专项资金的安排原则上不超过规定期限。除国务院、国家各部委和自治区政府规定外，各部门不得要求盟市、旗县政府安排配套资金。
　　(四)为满足与国家安排项目配套及不可预见支出的需要，各部门在年初预算安排的财政专项资金总额中，按不超过20％的比例预留机动资金。其中1—3％用于项目前期费、规划费、专家评审费及项目公示费等，其余资金全部用于项目支出，专款专用。项目前期费、规划费、专家评审费及公示费等由自治区项目主管部门统筹使用。安排使用预留资金时，须主管部门提出意见，经财政部门审核后，报自治区政府审定。
　　第十五条　财政专项资金支出预算经法定程序批准后，各部门必须严格执行，不得随意调整。预算执行中，发生项目终止、撤销、变更、追加预算的，必须按照主管部门提出意见、财政部门审核、分管主席审定的程序报批。项目完成后，结余资金经财政部门同意后留归单位统筹安排使用。
　　第十六条　根据自治区本级部门预算和中央财政下达的财政专项资金指标，由自治区财政部门下达财政专项资金支出预算。凡纳入自治区政府采购目录的财政专项资金，在预算编制和下达时要明确执行政府采购事宜。
　　第十七条　自治区本级财政专项资金支出预算经法定程序批准后，各部门应及时分配下达到项目实施地区和单位。农业、林业、水利等受季节影响较大的财政专项资金必须于当年4月底以前下达；其它财政专项资金必须于当年8月底以前下达；中央财政下达的专项资金，必须在指标文件下达30日内将资金分配下达到有关部门、地区和项目实施单位。其他有关生态、扶贫、救灾及应对突发性事件的专项资金应及时下达。对不能按规定时间下达的专项资金，由自治区政府统筹安排下达。盟市财政和项目主管部门在接到上级部门下达的专项资金指标文件的20日内将专项资金分配下达。
第四章　资金的拨付程序和使用管理
　　第十八条　各级财政在国库单一帐户下开设社会保障资金、民政救灾资金、扶贫资金、对农民的直接补贴资金、农业综合开发资金和生态环境建设粮食补助资金等财政专项资金专户。各类财政专项资金均实行专帐管理，专款专用，封闭运行。
　　第十九条　财政专项资金的拨付逐步实行报帐制和国库集中支付制度。报帐制是项目主管部门根据各项目实施单位发生的费用和项目实施进度，向财政部门请领资金，财政部门据实报帐并拨付资金的一种方式。自治区财政部门负责报帐资金的日常核算和管理。使用财政专项资金的部门负责本部门的报帐工作。报帐资金不能突破年度预算。具体报帐办法另行制定。
　　第二十条　财政部门对主管部门和项目单位报送的报帐材料进行审核后，直接办理国库支付业务。凡纳入国库集中支付范围的试点单位，按照国库管理制度改革试点办法拨付资金；未纳入国库集中支付试点范围的单位，财政专项资金按现行相关制度拨付。
　　第二十一条　财政专项资金要逐步纳入政府采购范围。已纳入自治区政府采购目录的专项资金支出，各部门和项目单位要严格按国家和自治区关于政府采购的有关规定实行政府采购。
　　第二十二条　财政部门要合理调度、及时拨付财政专项资金。财政专项资金原则上按项目进度拨款。财政部门在收到主管部门报帐材料的15个工作日内，将资金拨付到项目单位。属于专项工程的项目资金，应按规定预留一定比例的工程质量保证金，待项目验收合格后，再拨付结算资金。
　　第二十三条　有下列情形之一的，财政部门可以暂缓或停止拨付财政专项资金。
　　(一)未按规定用途使用财政专项资金，有截留、挪用、转移行为的；
　　(二)有重大工程质量问题，造成经济损失和不良社会影响的；
　　(三)未按规定要求执行报帐制和执行政府采购制度的；
　　(四)财会机构不健全，会计核算不规范的；
　　(五)未按规定要求报送用款计划或信息严重失真的。
　　第二十四条　各级财政部门的国库资金必须满足已下达各类财政专项资金项目的资金需要，确保专款专用。凡因挪用国库资金，造成财政专项资金不能及时足额到位，形成财政专项资金连续结转，致使项目在两年内未付诸实施的地区，自治区财政部门视情况收回预算指标，或抵顶以后年度预算拨款。
　　第二十五条　各部门和单位必须严格按照《中华人民共和国会计法》和国家、自治区有关财政专项资金的财务管理规定，加强日常的财务管理和会计核算。
　　第二十六条　加强自治区本级财政用于支持经济建设专项资金的管理，其中作为国家资本金管理的，要明确出资人代表，确保国有资产保值增值。国家资产经营收益要及时足额上缴国库。
　　第二十七条　所有使用财政专项资金的项目完成后，都要及时组织竣工验收，编制竣工财务决算，报财政部门审批。财政专项资金投入到行政事业单位形成的资产，要及时办理资产交付和行政事业单位产权登记手续。
第五章　财政专项资金的绩效评价
　　第二十八条　对财政专项资金逐步实行绩效评价制度。自治区财政部门会同主管部门在完成项目竣工验收的基础上，要组织实施对财政专项资金支出的效益分析和绩效考评。具体绩效评价办法另行制定。
　　第二十九条　财政专项资金绩效评价工作由自治区财政部门和主管部门负责组织完成。绩效评价结果作为以后年度预算安排的参考依据。对绩效评价不达标、资金损失浪费严重、发生重大责任事故的项目，取消项目实施地区或部门下一年度同类财政专项资金的申报资格。
第六章　财政专项资金的监督管理
　　第三十条　建立财政专项资金管理使用监督的制约机制。项目实施单位作为项目管理的第一责任人，要建立健全内部财务管理制度，加强资金管理，自觉接受监督。财政和主管部门要对财政专项资金实行跟踪管理，定期或不定期地对资金使用和项目进展情况进行监督检查，对重点项目要重点检查，督促建设单位加强资金和项目管理。审计部门要对财政专项资金的分配、使用、管理和效益情况进行审计监督。监察部门要对财政专项资金分配、管理和
使用中违纪违规行为进行查处。
　　第三十一条　建立健全财政专项资金项目责任追究制度。财政、审计和监察部门对检查中发现的问题要分清责任，严肃处理。对截留、挪用财政专项资金，擅自改变资金用途的单位，除收回财政投资，取消该部门或地区下一年度该财政专项资金申请资格外，还要按违反财经纪律严肃处理，同时追究有关领导和当事人的责任。项目实施过程中，因市场等其它因素影响，致使项目失去建设意义或达不到预期效益的，要责令停工，财政专项资金余额全部
收回。对因工作失职造成财政专项资金损失浪费和责任事故的，要追究有关领导和当事人的责任，构成犯罪的，提交司法机关追究其刑事责任。
第七章　附　　则
　　第三十二条　本办法自发布之日起施行。本办法实施前设立的财政专项资金要按本办法规定程序清理后重新确定。
　　第三十三条　根据本办法，结合各类财政专项资金的不同特点和管理要求，自治区财政部门会同主管部门制定分类财政专项资金管理的实施细则。
　　第三十四条　盟市、旗县安排的财政专项资金可比照本办法执行。