空白票据制度研究

季建全


摘 要：空白票据是随着经济发展和信用制度的发达而产生的，在经济生活中大量存在。而我国关于空白票据的法律规定过于简单，又与国际惯例相脱离，有必要进一步的完善。本文从空白票据的概念、构成要件、效力以及我国票据立法的存在的问题和完善建议这五个方面进行了一些探讨。
关键词：空白票据 构成要件 效力 问题

在票据产生之初,各国票据法都不承认空白票据。因为承认空白票据,是与票据记载的严格性以及票据的文义性、要式性相违背的。但随着市场经济的发展，为了适应纷繁复杂的经济生活的需要，在实践中，出票人常将其签发的欠缺部分必要记载事项的空白票据交付并授权收票人补记；其次从票据法的性质来讲属于商法的范畴，意思自治仍是其基本原则之一，如果出票人自愿将票据上的一些事项授权他人行使也不应加以太多的干涉。因此，各国的票据立法及其司法实践，为确保交易安全，促进票据流通，保障善意持票人的合法权益，促进市场经济和金融事业的发展，逐渐认可了欠缺票据上绝对应记载事项的票据的效力，即承认或明确规定了空白票据制度。

一、空白票据的概念
空白票据，又称空白授权票据，英美法称之为未完成票据，日本法称之为“白地手形”，指出票人在签发票据时有意识的对票据的法定必要记载事项不记载完全，而是授权持票人在出票后作补充记载，依照票据的记载事项发生法律效力的票据。[1]空白票据包括预留收款人的空白票据、预留出票日的空白票据、预留票据到期日的空白票据、预留票据金额的空白票据等。

二、空白票据的构成要件
参照各国的票据立法规定，空白票据要发生法律效力，一般需要具备以下构成要件:
（一）欠缺绝对应记载事项
没有欠缺绝对应记载事项的票据是完全票据，不存在空白票据问题。空白票据之所以称为空白票据,其原因为出票人出票时绝对应记载的事项未记载完全。要构成空白票据，就必须有绝对应记载事项的欠缺，相对必要记载事项欠缺不会影响票据的效力，即使没有进行记载或记载不完全，持票人仍可以行使票据权利，未记载的事项可以依照法律的规定来确定。常见的空白票据欠缺事项包括欠缺金额、签发日期或到期日、收款人名称、被背书人名称及被保证人名称等。
（二）具有票据行为人的签章
依据票据法基本原理，只有在票据上签章的行为人才承担相应的票据责任。空白票据实际上是持票人在取得票据后补填票据绝对应记载事项后,原已在票据上签章的人依填充的事项确定票据义务的一类票据。票据如果没有行为人的签章则不能确定权利义务主体，不能发生法律上的效力。[2]所以，空白票据的签发可以欠缺票据法上其它法定必要记载事项，但不能没有出票人的签章。空白票据所指的签章一般是指票据出票人的签章, 但亦不排除承兑人、背书人以及保证人的签章。
（三）空白票据行为人必须授予他人空白票据补充权
所谓补充权，是指补充票据上欠缺的事项使之成为完全票据的权利。票据作为文义证券，要求出票人就票据权利义务内容形成较为完整的意思并经票据记载内容体现出来，如果出票人没有形成完整的意思，就不能产生票据的相应的效力。空白票据的补充记载权本应属于票据行为人，但为便于票据流通和票据权利的行使，票据行为人可以将该补充记载权事先授予后手持票人，只有出票人已形成意思并将其意思表示授权他人在票据上行使时，法律才尊重出票人的意思而承认其效力。如果出票人并未授权而是由于自身的过错使票据的绝对应记载事项欠缺,则构成不完全票据，而非空白票据。[3]
（四）空白票据行为人必须将空白票据交付于持票人
和普通票据一样，空白票据是一种完全的有价证券，行使票据权利以持有票据为前提，所以，空白票据做成后必须经过交付，交付是一个必备要件，没有经过交付，不会产生票据效力。[4]

三、空白票据的法律效力
如何确定空白票据的效力问题,是空白票据制度中的一个重要问题。各国票据法及国际票据公约普遍重视关于空白票据的效力问题。空白票据的效力一般表现以下几个方面：
（一）依授权补记完全后的效力
空白票据的补充权依授权行使后,空白票据便成为完全票据，补充后的完全票据具有与自始完全票据同样的法律效力。票据义务人不得以原来没有记载完全为由对抗持票人,也不得以补充的事项不符合原订合同而对抗持票人。除非持票人是与付款人存在直接基础关系的当事人或者是明知存在非法事由而取得票据的当事人付款人才可以行使抗辩权而拒绝支付票据款项。
（二）补记完全前的法律效力
未补充完全的空白票据一般情况下为无效票据。空白票据补充权未行使之前，因欠缺绝对应记载事项,票据上的权利义务关系还处于不确定的状态,票据义务人无法判断自己应履行的义务内容，因而无法履行自己的义务。持票人因此就不得行使未补充的空白票据上的有关权利。但是对出票人而言，空白票据一经交付给持票人,便不得要求返还票据,也不能擅自撤回补充权或变更空白票据的相关内容。[5]
（三）空白票据背书转让的效力
空白票据尽管存在若干必要记载事项欠缺，但该欠缺是基于出票人有意留下，并且受票人还被赋予补充权，因此法律承认空白票据的出票行为有效，只是该票据附了特别条件，只有持票人将全部空白事项填满后，才产生完全票据的效果。既然空白票据出票行为有效，当然可基于同样的理由认定围绕着空白票据开展的其余票据行为包括背书、承兑等同样有效。[6]而且，空白票据经受权人补齐后，持票人即可行使票据权利，至于票据转让发生在补齐前还是补齐后，原则上对此没有影响。空白票据尚未补齐前转让，其空白填充权同时让与受让人，因而空白票据持有人，即填充权人的前手就空白票据转让同时发生两项效力：空白票据转让和空白票据填充权转让，其中前者是后者的载体，这种空白票据权利并不是立即可以收益的现实的权利，而是表现为一种潜在的未来的票据权利。空白票据经补充权人填充完全后，补充权人的后手持票人无法获得填充权了，因为他继受的是补齐后的票据本身，隐藏在该票据背后的权利是一种现实的票据权利，持票人可以直接依该票据向债务人提示付款。从票据实践来看，如果承认空白票据的背书转让效力，可以避免合法持票人因举证困难难以维护自己的正当权益，有利于平衡票据当事人的权利义务关系。
（四）补充权滥用后的效力
滥用补充权是指补充权人未严格依据空白票据出票人授权进行补记填写空白票据的行为。空白票据补充权滥用时，其效力主要有三项：第一，不得对抗善意持票人。对取得票据时无恶意也无重大过失的善意持票人，出票人不能以补充权滥用为由进行抗辩；第二，可以对抗以恶意或重大过失取得票据的持票人。持票人取得票据时知悉补充权滥用的事实，或应当知悉但因重大过失未能查知从而取得票据的，出票人可以滥用补充权并附加恶意或重大过失为由对其抗辩；第三，可以对抗滥用补充权人。补充权人滥用补充权之后，又成为该空白票据持票人的，出票人可以滥用补充权为由对其抗辩。补充权人滥用补充权之后将空白票据交付他人的，授权人可基于授权而对其追究民事责任。[7]

四、我国目前对空白票据的法律规定及存在问题
《票据法》第86第、第87条第1款规定“支票的金额可以由出票人授权补记未补记前的支票不得使用”；“支票上未记载收款人名称的经出票人授权，可以补齐”。最高人民法院《关于审理票据纠纷案件若干问题的规定》第45条规定“空白授权票据的持票人行使票据权利时未对必须记载事项补充完全因付款人或者代理付款人拒绝接受该票据而提起诉讼的人民法院不予支持”。从上述规定可以看出我国的空白票据规则存在以下问题:
第一,仅支票制度上存在空白票据,不允许存在空白汇票和空白本票。实践中，汇票和本票作为大宗货物买卖的支付手段，其重要性远远胜过于支票。将汇票和本票排除在空白票据之外只是短期做法，承认空白汇票和空白本票是实际需要也是历史发展的趋势。
第二,在诸种票据行为中,空白票据仅存在于基础票据行为即出票行为阶段,在附属票据行为阶段,不允许存在空白票据,即是说,在我国票据法上,不存在空白背书、空白保证、空白承兑等行为。
第三,可空白的事项仅限于两项:支票金额和支票收款人名称。在实践中，预留出票日和预留到期日在商事交易中被广泛采用，因为将出票日和到期日空白，授权持票人于适当时机补全，使得票据的流通性大大增强了。为此世界各国的票据法都没有做限制，如英国的《票据法》规定“汇票不以无出票日而无效。”
第四，空白票据持票人滥用补充权时，有关当事人应如何负担票据责任，以及如何保护善意第三人的利益，我国票据法均无规定。

五、完善我国空自票据制度的几点建议
票据法是一门具有高度国际统一性和极强的技术性的法律，为了使我国的票据法向国际接轨，在转变立法理念的同时，我国应从以下几个方面健全和完善我国的空白票据制度：
(一)扩大空白票据的种类和使用范围，明确空白票据的效力
我们在立法中可以规定，“对于出票人签发的空白票据，须在补记完全后，才能生效；未经补记完全，持票人不得行使票据权利。”[8]这样规定，第一，扩大了空白票据的种类。空白票据既包括空白支票也包括空白汇票和空白本票，第二，扩充了空白票据的适用范围。出票人除必须在票据上签章外，其他各项绝对必要记载事项，则不作明文要求，出票人可以预留空白。第三，明确空白票据的效力。票据未记载完全之前，持票人不得为承兑或付款提示，在承兑或付款遭到拒绝后，也不得行使票据追索权。另外，这样规定，并没有限制持票人或其他人基于空白票据为一些票据行为，从而在立法上承认了空白背书、空白保证、空白承兑等附属票据行为，扩大了空白票据的使用范围，也为立法上对善意持票人的利益保护问题作出规定，打下了铺垫。
（二)明确规定滥用补记权的票据贵任，重视对善意持票人利益的保护
我国目前的票据法对此没有任何规定，但国外的票据法无论是大陆法系还是英美法系对此均作了规定。如《日内瓦统一汇票、本票法》规定：“签发记载不完全的汇票，如不按原定合约补全者，不得因未遵守该合约以对抗持票人，但持票人以恶意或严重过失取得汇票者除外。”我们在立法中可以规定：持票人应严格按照授权补记空白票据，否则授权人不承担票据责任。但授权人不得以补记内容不符合授权为由对抗善意第三人。授权人既包括出票人又包括背书人、承兑人、保证人等。[9]持票人对滥用补记权的行为自负责任，同时适用对人抗辩切断，把抗辩限制在直接当事人之间，不得对抗善意第三人。既发挥了空白票据的作用，又将其负面效应限制在一定范围之内。
（三）明确规定票据丧失后的法律救济手段。
空白票据属于有效票据，其丧失后，票据上的签名人仍须付票据贵任，如果丧失的空白票据被他人补记完成或者被善意持票人取得而要求付款，失票人的权益就得不到有效的保护。所以，我国有关法律应规定空白票据和普通的完全票据一样，失票人可以通过挂失止付、公示催告和普通诉讼这三种救济手段来保护自己的合法权益。不过空白票据毕竟和普通的完全票据不同，其丧失后的救济问题和普通票据丧失后的救济问题又有所不同，需要作进一步的明确，以保护失票人的合法权益。
山西省晋城市人民政府


晋城市人民政府关于印发《晋城市政府投资建设项目审计实施办法》的通知

晋市政发〔2012〕7号


各县（市、区）人民政府，开发区管委会，市直及驻市各单位：

《晋城市政府投资建设项目审计实施办法》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻落实。


晋城市人民政府
二О一二年四月七日



晋城市政府投资建设项目审计实施办法

第一条 为进一步加强政府投资建设项目的审计工作，促进政府投资建设项目的规范管理，提高投资效益，提升政府投资审计质量和成效，根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国国家审计准则》和审计署《政府投资项目审计规定》及其他有关法律、法规，结合本市实际，制定本办法。

第二条　本办法所称政府投资建设项目，是指晋城市范围内政府投资、国有企业投资的建设项目或以政府投资、国有企业投资为主的建设项目。

以政府投资、国有企业投资为主的建设项目是指政府财政资金、国有企业资金占项目总投资的比例超过50%，或者占项目总投资的比例在50%以下，但政府、国有企业拥有项目建设、运营实际控制权的建设项目。

第三条 审计机关组织审计政府投资建设项目所需经费，列入同级财政预算，审计机关不得以任何名义向被审计单位收取费用。

第四条 审计机关依据《中华人民共和国审计法》和《中华人民共和国审计法实施条例》以及本级人民政府规定，确定政府投资建设项目审计的对象、范围和内容。

第五条 审计机关应当根据法律、法规、规章的规定和本级人民政府的项目投资安排以及上级审计机关的审计计划，按照全面审计、突出重点、合理安排、确保质量的原则，确定年度政府投资审计项目计划。

各级政府及其发展改革部门审批的政府重点投资建设项目，应当作为政府投资审计的重点。

审计机关按照确定的审计管辖范围开展政府投资建设项目审计，防止不必要的重复审计。

第六条 建设单位应按照审计机关的要求报送政府投资建设项目的相关资料。符合以下条件的，列入竣工决算审计计划。

（一）按工程建设程序要求，工程已竣工验收；
（二）建设单位已审核编报工程竣工决算报告；
（三）工程、财务资料完整、真实、合法。

第七条 审计机关对政府投入大、社会关注度高的政府重点投资项目、涉及公共利益和民生的城市基础设施、保障性住房、学校、医院等投资项目，以及享受优惠政策的开发区的建设项目，竣工决算前，对其建设和管理情况列入跟踪审计计划。

第八条 未列入竣工决算和跟踪审计计划的政府投资建设项目，其建设单位或者项目主管部门应当按照国家规定进行内部审计，或者委托社会中介机构进行审计，其审计结果应当报送审计机关，并接受审计机关的业务核查和监督。审计机关发现或群众检举政府投资项目有违法、重大违规事项的，应将该政府投资项目调整纳入审计计划。

第九条 审计机关对政府投资建设项目重点审计以下内容：

（一）履行基本建设程序情况；
（二）投资控制和资金管理使用情况；
（三）项目建设管理情况，包括建设、监理、施工三方职责及建设单位管理情况等；
（四）有关政策措施执行和规划实施情况；
（五）工程质量情况；
（六）设备、物资和材料采购情况；
（七）土地利用和征地拆迁情况；
（八）环境保护情况；
（九）农民工工资管理及支付情况；
（十）工程造价情况；
（十一）投资绩效情况；
（十二）其他需要重点审计的内容。

除重点审计上述内容外，还应当关注项目决策程序是否合规，有无因决策失误和重复建设造成重大损失浪费等问题；应当注重揭示和查处工程建设领域中的重大违法违规问题和经济犯罪线索，促进反腐倡廉建设；应当注重揭示投资管理体制、机制和制度方面的问题。

第十条 审计机关在真实性、合法性审计的基础上，应当更加注重检查和评价政府投资建设项目的绩效，逐步做到所有审计的政府重点投资建设项目都开展绩效审计。

第十一条 未经审计机关进行竣工决算审计的建设项目，建设单位预付工程款不能超过预算的80%（必须保证农民工工资及时支付）。审计机关应当在项目竣工后，依据建设单位报送的竣工财务决算，在三个月内做出竣工决算审计。

第十二条 审计机关应当提高工程造价审计质量，对审计发现的多计工程价款等问题，应当责令建设单位与设计、施工、监理、供货等单位据实结算。

第十三条 审计机关开展政府投资建设项目审计，应当确定项目法人单位或其授权委托进行建设管理的单位为被审计单位。在审计通知书中应当明确，实施审计中将对与项目直接有关的设计、施工、监理、供货等单位取得项目资金的真实性、合法性进行调查。

采取跟踪审计方式实施审计的，审计通知书应当列明跟踪审计的具体方式和要求。　

第十四条 被审计单位应当按照审计机关规定的时限和要求，一次性向审计机关提供与审计内容相关的全部资料，并保证资料的真实性、完整性。

第十五条 审计机关对政府投资建设项目实施审计，可以依法行使下列职权，任何单位或者个人不得拒绝、阻碍。

（一）检查被审计单位会计凭证、会计账簿、会计报表和其他与政府投资项目财务收支相关的资料、资产、电子数据和计算机信息系统等；
（二）向有关单位和个人调查与政府投资建设项目审计有关的事项；
（三）检查政府部门指定的农民工工资银行专用账户管理及其支付情况；
（四）经审计机关主要负责人批准，可以向金融机构查询被审计单位的各项存款，或被审计单位以个人名义在金融机构的存款，并取得有关证明材料。对其在金融机构的有关存款需要予以冻结的，应当向人民法院提出申请；
（五）在有关证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，采取先行登记保存或者暂时封存的措施；
（六）发现被审计单位正在进行违反国家规定的财务收支行为且制止无效时，通知财政部门或者有关主管部门暂停拨付相关的款项，责令被审计单位暂停使用已拨付的款项；
（七）法律、法规赋予的其他职权。

第十六条 审计机关在法定职权范围内依法出具审计报告和审计决定书，被审计单位应当按照审计机关规定的期限和要求执行审计决定。

第十七条 对审计发现的需要追究有关人员责任的违法违纪案件线索，应当及时移送司法机关或纪检监察等机关处理；对不属于审计管辖范围内的、应当依法由其他有关部门纠正、处理处罚的事项，应当移送有关部门处理。

办理审计移送事项时，应当按规定移交相关证据材料。有关部门收到移送处理书后，应当依法调查处理，并将处理结果书面告知审计机关。

审计机关应当进一步建立健全审计机关与司法机关和纪检监察机关的案件线索移送、协查和信息共享的协调沟通机制，发挥监督合力。

第十八条 审计机关应当建立政府投资建设项目审计整改检查机制，督促被审计单位和其他有关单位根据审计结果进行整改。整改内容包括：

（一）执行审计机关作出的处理处罚决定情况；
（二）对审计机关要求自行纠正事项采取措施的情况；
（三）根据审计机关的审计建议采取措施的情况；
（四）对审计机关移送处理事项采取措施的情况。

审计机关对被审计单位没有整改或者没有完全整改的事项，依法采取必要措施。

第十九条 政府其他有关部门按照各自职责做好政府投资建设项目的相关监督管理，协助、配合审计机关做好政府投资建设项目的审计监督工作。

第二十条 审计机关应当及时向本级人民政府报告重点投资项目审计结果，并向有关部门通报。

第二十一条　审计机关实施政府投资项目审计，遇有相关专业知识局限等情况时，可以聘请符合审计职业要求的外部人员参加审计项目或者提供技术支持、专业咨询、专业鉴定。

第二十二条 审计机关应当依法实行公告制度，逐步实现所有政府重点投资建设项目审计结果及整改情况，除涉及国家秘密和商业秘密外，都按程序全面、如实向社会公告。

第二十三条 被审计单位违反法律法规规定，拒绝、拖延提供相关资料或者提供虚假资料，或者拒绝、阻碍审计，或者不执行审计决定的，由审计机关依照《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国审计法实施条例》、《财政违法行为处罚处分条例》等法律、法规的规定予以处理处罚；构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。

第二十四条 社会中介机构和相关专业人员在实施政府投资建设项目审计时，有违法违规行为的，依照国家有关规定予以处理、处罚；构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。

第二十五条 审计机关工作人员在进行政府投资建设项目审计时，滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守或者泄露所知悉的国家秘密的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。

第二十六条 本办法自2012年4月7日起实施。有效期五年，期满自行失效。