鹰潭市政府投资项目与资金管理办法
江西省鹰潭市人民政府
第31号
《鹰潭市政府投资项目与资金管理办法》已经2004年1月6日市政府第99次常务会议通过,现予发布,自发布之日起施行。
市长:胡宪
二OO四年一月十四日
鹰潭市政府投资项目与资金管理办法
总 则 第一章
第一条 为规范政府投资行为,加强投资项目与建设资金管理和监督,提高资金使用效益,根据《财政部关于印发〈基本建设财务管理规定〉的通知》(财建[2002]394号)、《江西省基础设施建设项目质量管理规定》(省政府第90号令)和相关法律法规的规定,结合本市实际,制定本办法。
第二条 本办法适用于政府投资项目(以下简称项目)与建设资金的管理和监督。
第三条 本办法所称的政府性建设资金,是指上级财政的拨款和借款,市本级财政预算内和预算外安排的各项资金,以及通过土地等国有资产融资筹集的建设资金。
第四条 市发展计划委员会(以下简称市计划部门)按照基本建设程序,具体负责项目的审批工作。市财政局(以下称市财政部门)具体负责项目的资金管理、财务监督和预算、决算的审批工作。规划、建设、环保、水利、房管、国土、审计、监察等部门按其各自职责,分别对项目进行管理和监督。
第二章 项目审批
第五条 项目实行审批制,其可行性研究报告、初步设计及投资概算由市计划部门会同市财政等有关部门和专家在充分论证审查的基础上,按规定予以审批。限额以上项目由市计划部门转报上级计划部门审批。
可行性研究报告、初步设计、投资概算、开工报告未经批准,项目不得组织建设。
第六条 新建项目,项目单位申报项目可行性研究报告时,应当提供以下资料:
1、可行性研究报告;
2、选址意见书;
3、用地预审意见;
4、环境影响评价和水土保持方案;
5、建设资金筹集方案及贷款协议;
6、供水、供电意向书。
改、扩建项目,审批部门可根据需要酌情确定申报材料。
第七条 项目单位应当委托有资质的工程咨询机构编制项目可行性研究报告。编制后再委托其他工程咨询机构组织评估。
第八条 项目可行性研究报告批复后,项目单位应当依法确定勘察设计单位,并委托其按照批准的建设规模、建设标准、投资额和技术工艺,编制项目初步设计和投资概算文件,报市计划部门审批。
计划部门审批投资概算时应当听取财政等有关部门意见。
第九条 项目前期工作已完成,具备开工条件的,项目单位应及时向市计划部门提交开工报告。开工报告应提供下列资料:
1、完整的施工图;
2、施工单位中标通知书及相关合同文件;
3、规划和建设用地批准书;
4、施工现场“三通一平”勘验书;
5、落实建设资金的证明。
第十条 项目批准开工后,项目单位应当每月按时向市计划、财政、统计部门报送工程进度报表。
第十一条 凡未经批准开工建设的项目,规划部门不得为其放线,建设部门不得为其办理施工许可证。
第三章 项目资金管理
第十二条 使用政府性建设资金投资,项目主管部门应当在每年11月中旬前向计划部门申报下一年度投资计划建议,由市计划部门会同财政部门综合平衡后报市政府审定,并列入年度政府投资项目建设计划。凡未列入计划的项目,未经市政府审定同意,财政部门不得安排政府投资。
第十三条 项目建设应当执行基本建设程序,实行项目法人责任制、招投标制、工程监理制和合同管理制,并实行会计委派和政府采购制度。
第十四条 项目招标文件和设计、监理、施工、采购合同及概算、预算(含标底)、竣工决(结)算须经财政部门审查,未经财政部门认可的预算定额、计价文件和材料价格不得作为工程计价依据。
第十五条 第一次申请拨付建设资金,项目单位应当向市财政部门报送可行性研究报告、投资概算、年度投资计划的批准文件等资料。
第十六条 财政部门应当按程序、按计划、按预算、按工程进度,将建设资金直接拨至项目单位基本建设专户,并由委派会计负责监管。项目单位应在国有商业银行设立基本建设专户,将除国债专项资金以外的其他城市建设专项资金和自筹资金统一纳入该专户管理。国债专项资金管理按财政部及省财政厅有关文件执行。
政府性建设资金实行国库集中支付的,由财政部门直接拨至项目施工单位和材料、设备供应商账户。
第十七条 属于经营性项目的,项目单位应按照国家关于项目资本金制度的规定,在项目总投资(以经批准的动态投资计算)中筹集规定比例的非负债资金作为项目资本金,在项目建设和生产经营期间,除依法转让外,不得以任何方式抽走。
第十八条 以政府性建设资金和其他资金配套建设的项目,其他资金必须按投资比例和工程进度及时落实到位。配套资金未按要求落实的,财政部门有权停止向其拨付政府性建设资金。
第十九条 项目单位每次支付的工程进度款不得超过项目单位工地代表和监理工程师按规定计量的已完工程价款的80%。
第二十条 项目单位应当按照批准的建设内容组织实施,不得擅自扩大建设规模,提高建设标准以及突破概算投资,确需增加投资的,须先报市政府批准,经计划、财政部门调整概算后方可实施。
财政部门审查竣工决(结)算时,对超规模超标准部分投资不予认可。
第二十一条 项目单位应当接受委派会计代表财政和监察部门进行的监督。隐蔽工程和经批准变更的工程,施工时应当由建设、施工、监理和委派会计四方共同签证,未经委派会计签证的,财政部门在审查竣工决(结)算时,对其投资不予认可。
第二十二条 项目单位应当按照基本建设财务管理规定加强建设资金的管理,不得人为滞留、克扣、挤占、挪用建设资金,确保资金专款专用。
第二十三条 项目竣工后一个月内,项目单位及其主管部门应当编制竣工决(结)算并报财政部门审批。竣工财务决算批复之前,项目单位不得撤销,项目负责人及其财务主管人员不得调离。
第二十四条 项目工程结算时,必须预留不低于工程总价款5%的质量保证金,保修期满后再按国家有关规定进行清算。
第二十五条 经财政部门竣工决算审查认定项目有资金结余的,其结余资金按财政部《基本建设财务管理规定》在竣工财务决算批复后30日内上交。
第四章 项目验收及产权登记
第二十六条 项目竣工后,项目单位应当及时组织竣工验收。计划部门对项目的竣工验收实行监管。对验收程序不符合规定或项目的建设标准、规模、内容和资金使用同原批准不相符的,市计划部门责令其整改。未经验收及验收不合格的建设项目,不得投入使用。
第二十七条 项目实行产权登记制度。产权登记由市财政部门负责。项目单位应当在竣工决算审批后30日内办理产权登记手续。未经产权登记的项目不得投入使用。
第五章 项目监督
第二十八条 项目投资建设依法接受市人大及其常委会的监督。
市政府在每一计划年度内适时向市人大及其常委会报告项目计划的执行情况。
第二十九条 计划部门负责监督检查项目计划的执行,财政部门负责监督检查项目的财务管理,并分别向市政府和市人大报告计划执行和资金使用情况。市政府其他有关部门应根据其职责要求对项目进行监督检查。
第三十条 项目单位及勘察、设计、施工、监理等单位名称和责任人姓名应当在项目施工现场和建成后的建筑物或者构筑物的显著位置公示。市政府有关监督部门应当设置并公布举报电话。任何单位和个人对项目审批和建设中的违法违规行为有权进行投诉举报。
第六章 罚 则
第三十一条 项目单位违反本办法规定有下列行为之一的,由有关主管部门责令限期整改,依法处罚,并依法追究项目单位负责人和直接责任人的行政责任,构成犯罪的,依法追究刑事责任:
(一)未经批准擅自开工的;
(二)未经批准擅自提高建设标准、扩大投资规模的;
(三)未依法组织招标的;
(四)转移、侵占或者挪用建设资金的;
(五)未经竣工验收或者验收不合格即交付使用的;
(六)在工程质量报告上弄虚作假或隐瞒不报工程质量问题的。
第三十二条 咨询、勘察、设计、监理、施工等参建单位及其工作人员违反本办法有下列行为之一的,由有关主管部门责令改正,依法处罚,构成犯罪的,依法追究刑事责任:
(一)未取得相应资质、执业资格或超越资质等级、执业资格等级从事咨询、勘察、设计、监理、施工业务的;
(二)转包或擅自分包咨询、勘察、设计、监理、施工业务的;
(三)提供的咨询评估报告、勘察资料、设计文件及监理报告失实,致使项目建设出现严重质量问题的;
(四)工程的重要结构部位或隐蔽工程未经验收或验收不合格擅自进行下一道工序施工的;
(五)擅自变更设计文件的。
第三十三条 项目审批和监督管理部门违反本办法有下列行为之一的,责令其立即改正,对负有直接责任和行政领导责任的人员,视其情节轻重,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:
(一)擅自简化或增加项目审批手续和审批环节,或对手续不全的项目进行审批的;
(二)违规拨付政府性建设资金的;
(三)干预正当的招投标活动,违规指定或选定勘察、设计、监理、施工单位的;
(四)挪用、截留、挤占、克扣项目建设资金的;
(五)对建设项目不依法监督检查导致工程出现质量事故的。
第七章 附 则
第三十四条 本办法由市发展计划委员会和市财政局负责解释。
第三十五条 县(市、区)政府投资建设项目的监督管理可参照本办法执行。
第三十六条 本办法自发布之日起施行。市政府以前规定与本办法有抵触的,按本办法执行。
苏州市行政审批事项目录
江苏省苏州市人民政府
苏州市人民政府令第24号
市政府各部门(单位)第一批取消和保留的行政审批事项,已经2002年4月9日市政府第96次常务会议讨论通过,现予公布。
市长:
二○○二年四月十六日
苏州市行政审批事项目录
市发展计划委员会减少的事项
一、减少的审批事项
(一)取消的审批事项
1.市区建筑安装、勘察设计、房地产开发、建筑监理单位及建设中介机构设立
2.在市级审批权限内,对企业的符合国家产业政策,不新增用地,不改变用地性质,
不使用财政性资金(含预算内、各种专项资金、贴息等),不涉及引进设备和股票债券,外部建设条件能自行平衡的生产、经营性基建项目
3.农转非计划
4.市区新建立农业的生产、加工、流通企业
5.非公司工业企业
6.工会开办企业
7.退管会兴办经济实体
8.外地驻苏办事处(转入经贸委)
9.市级企业集团
二、减少的审核事项
(一)取消的审核事项
1.苏州市市区人口机械增长控制计划指标
2.国家农业综合示范项目
3.省级农业重点开发项目
4.向国家申报农业基地项目
5.向国家申报节水增效项目
6.向国家申报灌渠配套项目
7.上报南北合作产业转移示范工程项目贷款贴息
8.棉花加工收购经营资格
三、减少的核准事项
(一)取消的核准事项
1.散装水泥预缴专项资金和散装水泥专项资金核准(转入经贸委)
保留的事项
一、保留的审批事项
1.市权限内基建项目、房地产项目的项目建议书、可行性研究报告、初步设计、开工
报告
2.市权限内外商投资(含外资增资)项目建议书、可研报告
3.市区各类商品市场
4.市区废金属回收公司和网点
二、保留的审核事项
1.市权限以上的基建项目的项目建议书、可行性研究报告、初步设计、开工报告
2.工程咨询单位的资质认定
3.路桥收费站设置
4.长江岸线利用及万吨级码头项目
5.房地产开发年度计划及招标拍卖出让土地年度供应计划
6.限额以上外商投资项目(含外资增资项目)、境外投资项目、国际商业贷款项目、限额以下不属于国家鼓励类的外资项目
7.利用国际金融组织和外国政府贷款项目
8.市基本建设投资项目需免进口设备关税
9.公开发行的企业债券
10.上报需国家、省审批的高技术产业示范工程、推进项目、工程研究中心和重大高技
术专项
11.重要农产品进出口计划
12.加气站和燃气汽车改装企业
13.全市石油批发公司和加油站(点)设立(转入经贸委)
14.全市报废汽车拆解企业(点)(转入经贸委)
三、保留的备案事项
1.市、县级市(区)在市级审批权限内自行审批的项目
市经济贸易委员会
减少的事项
一、减少的审批事项
(一)取消的审批事项
1.省权限内限额以下、没有土建工程的技术改造项目初步设计
2.1000万元以下技术改造项目的项目建议书
3.苏州市优秀新产品“金马奖”
4.苏州市技术进步先进企业
5.汽车延期报废
6.汽车准购证发放
7.七大类外地高危食品销售许可
8.五大类本地食品生产许可
9.电镀生产许可
10.压力容器生产许可证
(二)改为审核的审批事项
1.煤炭经营企业资格审查
(三)改为核准的审批事项
1.联运企业经营许可
二、减少的审核事项
(一)取消的审核事项
1.省重点企业集团、成长型企业技术改造项目以及列入国家和省导向性计划项目的项
目建议书
(二)改为备案的审核事项
1.权限内企业利用自有资金购置国产设备进行技术改造的限额以下项目
2.部分工业品进口计划管理品种
3.生产企业进出口经营权
4.外地驻苏办事机构
保留的事项
一、保留的审批事项
1.限额以下技术改造项目(除国家规定必须由省审批,或需国家和省平衡建设条件的
以外),限额以下鼓励类外商投资项目(根据市政府授权的范围)
2.化学危险物品采购
二、保留的审核事项
1.国家规定必须由省审批的国内技术改造和借用国外贷款项目、不需国家平衡建设条
件的限额以上鼓励类外商投资项目建议书和可行性研究报告、国家《外商投资产业指导目录限制类(甲)和(乙)》内的限下外商投资项目,限下热电联产项目;国内技术改造限额以上项目(能源、原材料、交通、邮电项目总投资5000万元以上,其它行业3000万元以上),国家《外商投资产业指导目录》限制类(乙)内的利用外资投资改造限上项目的建议书;借用国外贷款的限上技改项目;商办工业利用外资投资项目,限上热电联产项目建议书和可行性研究报告
2.内资企业技术改造项目国产设备投资抵免企业所得税初审;外商投资企业技术改造
项目国产设备投资抵免企业所得税确认;内外资企业固定资产投资项目(包括国外贷款项目)和总投资额以外使用自有资金的五类外商投资企业进口设备免征关税和进口环节税
3.国家、省技术改造贷款贴息、发展基金项目
4.省优秀新产品、新技术推广应用项目
5.企业重要工业品进出口申请指标
6.生产企业纺织品出口被动配额
7.商业领域利用外资项目
8.商业物资企业进出口经营权
9.境外加工贸易项目
10.国有企业向外商转让资产、扩大股权和经营权
11.钢坯等国家规定的工业原材料进口
12.机电产品进口(转入外经贸局)
市 贸 易 局
减少的事项
一、减少的审核事项
(一)改为审批的审核事项
1.生猪定点屠宰
保留的事项
一、保留的审核事项
1.拍卖企业的设立
二、保留的核准事项
1.化学危险物品经营许可
2.酒类销售许可(批发)
市 教 育 局
减少的事项
一、减少的审批事项
(一)取消的审批事项
1.市基本现代化幼儿园
(二)改为核准的审批事项
1.全市中等及中等以下各级各类学校教师资格认定
二、减少的审核事项
(一)改为核准的审核事项
1.社会力量办学机构的招生广告
(二)改为备案的审核事项
1.市属高校、成人高校专业设置、调整
三、减少的核准事项
(一)取消的核准事项
1.市示范(合格)乡镇成教中心
2.市示范村(厂)成人学校
四、减少的备案事项
(一)取消的备案事项
1.县级市批准的社会力量教育机构
保留的事项
一、保留的审批事项
1.各级各类中等学校招生
2.除省定之外的各类学校收费项目及标准
3.中等及中等以下社会力量教育机构的设置、变更
4.职业中专(成人中专),市区职业高中、职工学校的设置、撤销、更名以及专业设置
5.普通高中完全中学(包括纯初中)设立、停办、合并、搬迁
二、保留的审核事项
1.高等院校在苏函授站的设立
2.成人高等教育学历文凭试点院校设置
3.社会力量举办非学历高等教育机构设置
4.中外合作办学及外籍教师的聘请
5.省级重点中学、重点职业中学验收
6.中小学校接收外国留学生、港澳台学生资格
三、保留的核准事项
1.职业中专(中师)以及市区初中、普通高中、职业中学学生学籍管理有关事项
四、保留的备案事项
1.市区初高中学生借读、跳级
2.中师生休学、复学与退学
市 科 技 局
减少的事项
一、减少的审批事项
(一)取消的审批事项
1.科技开发企业
2.技术贸易奖酬金
3.市工程技术研究中心认定
(二)改为审核的审批事项
1.科技型社会团体
(三)改为核准的审批事项
1.技术贸易机构资质
二、取消的审核事项
(一)取消的审核事项
1.科研仪器进口
2.科技三项费用物资
3.省软件企业、产品认定
三、减少的核准事项
(一)取消的核准事项
1.购买技术贸易发票(转入税务局)
2.科技广告(转入工商局)
保留的事项
一、保留的审批事项
1.科技类民办非企业单位(与民政局会办)
2.大型技术贸易活动
二、保留的审核事项
1.省高新技术企业、产品认定
2.省科技计划项目
3.实验动物许可
4.设立科研事业单位
5.市科技进步奖
三、保留的核准事项
1.市高新技术企业、高新技术产品认定
2.市科技成果鉴定
3.民营科技企业
4.技术合同
四、保留的备案事项
1.民用涉密科技项目
市 公 安 局
减少的事项
一、减少的审批事项
(一)取消的审批事项
1.公共娱乐场所消防安全合格证
2.消防产品经营许可
3.消防安全重点单位
4.三资企业立项
5.锅炉房立项
6.加油站立项
7.新车定型鉴定
8.自用大客车、大货车注册
9.微型汽车注册
10.出租车更新
11.货运汽车车厢内载人
12.教练车进入市区道路教练
13.打捞许可
14.易燃易爆危险场所动火许可
(二)改为核准的审批事项
1.开辟、调整公共汽车、长途汽车、单位自备接送车辆行驶线路或停靠站点
2.车辆装载三超证,高速公路超长、超宽、超高物品运输
3.非警用特种车辆、警报器及标志灯具的安装使用
4.机动车临时号牌、新车试车号牌申领
5.机动车过户、变更、改装、停驶、复驶、报废、注销、外地在用车转入申请
6.民用爆炸物品安全员证、爆破员证、保管员证、押运员证、驾驶员证,易燃易爆化
学物品保管员证、押运员证、驾驶员证
7.涉外、星级宾馆(饭店)及其附属娱乐服务场所
8.公众聚集场所开业、使用前消防检查许可
9.安全防护设施合格证
(三)下放的审批事项
1.影剧院、录像厅、礼堂等放映演出场所安全合格证
2.具有娱乐功能的夜总会、音乐茶座和餐饮场所安全合格证
3.游艺、游乐场所安全合格证
4.保龄球馆、旱冰场等营业性健身休闲场所安全合格证
5.舞厅、卡拉OK厅等娱乐场所安全合格证
6.刻字业(公章、原子印章除外)、特种刀具、旅馆业、印刷业、生产性废旧金属收
购业等特种行业许可
7.警卫、科研用犬
二、减少的审核事项
(一)取消的审核事项
1.出租车、中巴车报废更新上牌
2.营运性小货车上牌
3.新建住宅小区安防设施审核与竣工验收
三、减少的核准事项
(一)取消的核准事项
1.涉外演出
2.船舶、船民年度验审
(二)下放的核准事项
1.房屋出租许可证
2.居民身份证申领
四、减少的备案事项
(一)下放的备案事项
1.非生产性废旧金属收购业开业
2.单位内部印刷厂开业
保留的事项
一、保留的审批事项
1.集会、游行示威许可
2.举办3000人以上群众性文体活动和公共场所举办万人以上临时性大型活动治安安全
检查许可
3.举办大型集会、焰火晚会、灯会等群众性活动安全检查许可
4.体育场(馆)、电子游戏机厅(室)、桑拿浴室、按摩室安全合格证
5.民用枪支持枪证、民用枪支弹药配购证、枪支弹药省内运输证
6.新建、改建、扩建工程和室内装修工程消防设计审核、验收
7.核发储存、经营、运输易燃易爆化学物品、剧毒物品许可
8.烟花爆竹生产(爆竹类)、经营、储存、燃放(B、C级)、运输(省内)许可
9.储存、销售、购买、使用、运输民用爆炸物品许可、拆除爆破(B、C)、土岩爆破
工程(1万立方米以下)
10.电焊、气焊等特殊工种和自动消防系统的操作人员发证
11.机动车禁行路段通行证,特种车辆通行证
12.新建、改建大型建筑物的停车场设置或专用临时停车场的开辟
13.道路挖掘、占用、搭建、新增出入口、开辟通道
14.本市居民申请因私出国及赴港澳台证件
15.境外人员办理各类签证、证件
16.户口审批
17.边境通行证
18.易制毒化学品购用证明
19.重要岗位保卫人员上岗证
20.放射性同位素工作登记证
21.网吧安全合格证
二、保留的审核事项
1.多色复印机进口和经营,报废汽车回收(拆解)企业、典当行,原子印章、公章、
刻制经营权等特种行业许可
2.营业性射击场设置,狩猎场、民用枪支配售企业确定
3.烟花爆竹生产(烟花类)、经营、储存、燃放(A级)、运输(省外)许可
4.民用爆炸物品生产许可
5.工程爆破设计施工资格
6.A级拆除爆破工程设计
7.生产、维修消防产品许可
8.建筑消防设施设计、施工、安装、调试、检测、监理和维修保养资格
9.电气消防安全技术检测服务资格
10.金融单位运钞车、运送增值税发票专用车辆101免检通行证
11.初次申领大型客车学习驾驶证
12.进口汽车、摩托车注册和转籍
13.赴港澳商务、培训、就业等非公务活动多次往返签注证件
14.赴港澳定居
15.台湾居民申请来大陆定居
16.外国人来华定居及给予外国人永久居留资格
17.外国人恢复、加入中国国籍
18.境外人员一次出境证件
19.宾馆饭店、小区、商住楼等涉外居住接待资格
20.建立自愿戒毒医疗场所
21.购买信息网络安全检测产品
22.计算机安全员培训点资格
23.安防产品生产许可证、安全认证、生产登记证书资格
24.安防工程设计、施工单位资格
25.企事业单位经济民警组建
26.境外人员就业
三、保留的核准事项
1.机动车注册、转籍及补牌、补证、抵押登记、延缓使用申请
2.机动车驾驶证发放、转籍、换证、补证、注销
3.申领自行车等非机动车牌证
4.重要文物展出、存放
5.拍卖行、旧货流通业特种行业许可证
6.申领船民证、船舶户牌
7.营运客车防护安全合格证
8.刻制公章
9.旅游船安全合格证
10.安防工程三级工程竣工验收
四、保留的备案事项
1.公共娱乐场所、消防安全重点单位一级消防安全责任人
2.拖拉机车牌及驾驶员证
3.易制毒化学品生产经营备案
4.国际互联网用户
5.销售信息网络安全检测产品
6.安防产品销售,保险箱准销
市 民 政 局
减少的事项
一、减少的审批事项
(一)取消的审批事项
1.丧葬用品的生产、销售
(二)下放的审批事项
1.婚姻介绍所申办
2.境内100张以上床位的社会福利机构申办、更名、歇业
二、减少的审核事项
(一)取消的审核事项
1.境外组织或个人申办社会福利机构
(二)下放的审核事项
1.新建遣送站审核
三、减少的核准事项
(一)取消的核准事项
1.本级社会团体收取会费
(二)下放的核准事项
1.城区居民申请最低生活保障
四、减少的备案事项
(一)取消的备案事项
1.县级市地名命名、更名
保留的事项
一、保留的审批事项
1.本级社会团体及其分支机构的筹备、成立、变更、注销
2.本级民办非企业单位成立、变更、注销
3.城区地名命名、更名
二、保留的审核事项
1.本级气功类社会团体成立、变更、注销审核
2.县级市(区)、乡镇(街道)的设立、撤销、调整、合并、命名、更名
3.编印以市域地名为主的交通、旅游、行政区划地图及电话号簿
4.追认革命烈士
5.革命伤残军人、国家机关工作人员及人民警察伤残等级评定、调整,伤残证件补办
、换发,伤残抚恤待遇取消、恢复,伤残辅助器械修配
6.福利企业申办、变更
7.军休干部享受护理费、公勤费待遇
8.经营性公墓申办
三、保留的核准事项
1.涉外、涉港澳台、华侨婚姻登记
2.涉港澳台、华侨收养登记
3.本级城镇退伍义务兵随父母异地安置(含本级农转非退伍义务兵随父母异地安置)
四、保留的备案事项
1.本级特殊社会团体及其分支机构的成立、变更、注销登记
市 司 法 局
减少的事项
一、减少的审批事项
(一)改为核准的审批事项
1.公证档案查阅、外借
2.涉台公证
(二)改为备案的审批事项
1.法律援助网络机构建设
2.社会法律咨询服务机构、人员
保留的事项
一、保留的审批事项
1.法律援助申请
二、保留的审核事项
1.基层法律服务工作者执业资格
2.司法鉴定机构登记
3.公证员注册
4.律师机构设立、变更、设立分所
5.律师资格、执业证件
三、保留的核准事项
1.基层法律服务所设立、变更和注销
2.公民代理诉讼
3.律师助理资格
市 财 政 局
减少的事项
一、减少的审批事项
(一)取消的审批事项
1.菜篮子工程一般增值税退税
2.建设单位年度财务决算
3.企业税后分出利润
4.国有企业各项成本费用列支标准、企业税前列支的待摊预提递延资产等费用合理
5.企业原材料节约奖单项奖
6.资本公积盈余公积转增资本金事项、企业涉及有关资本的会计事项
7.企业年度财务(会计)决算审查
8.空置商品房免税
9.购置录像设备
10.空调
11.各种音响设备
12.照相机和放大机
13.寻呼机和移动电话
14.企业税收的先征后返
(二)改为核准的审批事项
1.电算化、会计资格考试、会计证考试培训点
2.罚没收据、票据领用、缴销
3.企业国有资产产权登记
4.行政事业单位国有资产产权登记
5.国有(集体)企业产权变动资产评估立项
6.国有(集体)企业资产变动资产评估确认
(三)改为备案的审批事项
1.国有企业、国有控股企业重大财务事项
二、减少的审核事项
(一)取消的审核事项
1.废旧物资、铸锻件等一般增值税退税
2.摩托车集控
3.股份公司资产重组方案
4.控股集团公司经营者收入
三、减少的核准事项
(一)改为备案的核准事项
1.会计基础工作规范
保留的事项
一、保留的审批事项
1.财政支出(拨款、退库),财政收支预决算
2.预算外资金收支计划、会计决算
3.企业费用、工资、财务决算
4.集控审批
5.农业四税减免(耕占税、契税审批)
6.会计事项审批(代理记帐资格、帐证定点销售单位、考试单位)
7.部门行政事业单位经费预算
8.事业单位基金提取、资产处置、工资福利奖金津贴补贴标准
9.非贸易非经营性外汇
10.自筹基本建设资金
11.各类专项基金
12.企业改制中国有(集体)资产处置
13.行政事业单位、市属国有科研机构转制中的国有资产处置
14.事业单位非经营性资产转经营性资产
15.国有(集体)产权转让、企业国有资产无偿划转
二、保留的审核事项
1.公益性基金的设立和注销、行政事业性立项收费
2.属省级审批的耕占税、契税
3.车船税减免
4.账证监管定点印刷单位
5.评审会计中介机构计算机替代手工记账
6.行政事业单位银行账户
7.行政、事业单位购买小汽车
8.会计事务所的设立、终止
9.股份公司国有股权管理方案
10.股份有限公司资产评估立项、确认
11.评估机构资产评估资格
三、保留的核准事项
1.外商投资企业财政登记
2.省级颁发各类会计证书(从业资格证、职称、电算化证书)
3.财政票据的印制、发放、销毁
四、保留的备案事项
1.县级市(区)、乡财政预决算
2.彩票发售资金和使用
3.财政票据购领、使用、结存情况
4.外商投资企业内部财务管理制度
市 人 事 局
减少的事项
一、减少的审批事项
(一)取消的审批事项
1.机关事业单位增人计划
2.专业技术人员和党政干部家属“农转非”
3.城市增容控制
(二)改为核准的审批事项
1.各局事业单位人员聘用
2.中级及以下专业技术人员职称认定
3.职位分类、非领导职务设置、职数
4.专业技术人员继续教育专门培训机构认定
(三)改为备案的审批事项
1.各系统公务员开展专门业务知识培训
2.高级专家延长离、退休年龄
3.机关之间调动、受处分人员工资待遇、机关事业单位大中专毕业生、新招劳动合同
制工人转正定级工资
二、减少的备案事项
(一)下放的备案事项
1.县级市初评委的组建
2.事业单位人员自动离职、辞退
3.机关、事业单位人员受降级以下行政处分
保留的事项
一、保留的审批事项
1.机关事业单位机构编制工资基金
2.全民事业单位招工计划
3.中评委和乡镇高评委的组建、调整
4.留学回国人员科技活动择优资助B类项目
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入世后我国外资并购中的
反垄断问题研究
严 海
浙江大学法学院
内容提要:外资并购作为国际直接投资的主要方式,一方面推动了我国经济的发展,另一方面却带来垄断问题。根据效果原则,一国有权对发生在境内外的并购行为进行反垄断规制,而在反垄断规制中,应该遵循国民待遇原则和维护国家利益原则。本文还从实质标准、程序要求、制裁与执行等方面论述了规制外资并购反垄断的基本策略,并结合入世后的现状,提出了我国现行对外资并购的反垄断规定中所存在的不足及完善建议。
关键词:外资并购 反垄断 入世
加入世贸组织以后,中国掀起了外资流入的新高潮。入世将为外资开放新的领域,并逐步取消对外资的歧视性待遇,从而大大改善了中国的投资环境。跨国并购已经成为跨国直接投资的首要方式,当然,在接受外资并购在推动我国企业实行规模效益、增强企业竞争的同时,也带来了一系列问题,如排挤民族产业、造成金融风险、甚至威胁我国的国家经济安全。这些问题都源于外资并购带来的垄断问题。一旦形成垄断,会造成排挤国内企业,扭曲市场机制,降低市场机制等。目前,许多国家都将外资并购纳入本国的反垄断法例体系。而在这一全球趋势下,我国的情况却不容乐观,我国还没有颁布《反垄断法》,相关的配套规定也是相当欠缺。由此可见,我国的外资并购反垄断规制研究已经到了刻不容缓阶段。
一、外资并购与外资并购中的反垄断
(一)外资并购的基本涵义分析
外资并购是指外国企业基于某种目的,通过取得国内企业的全部或部分的资产或股份,对国内企业的经营管理实施一定的或完全的实际控制的行为。作为外商直接投资中的一种,是企业并购在国际范围内的延伸,是发生在两个独立国家的经济实体之间的合并与收购行为。要清楚界定这一概念,可以从以下两个方面考虑:
第一,何谓“外资”,也就是主体界定的问题。从该主体从事的并购行为来看,首先应该是外国的企业法人,而不是其他从事国际投资的主体。至于如何确定该投资者是否属于外国,我国过去一贯采取的是注册地标准,这体现在已实施的《外资企业法》、《中外合资经营企业法》和《中外合作经营企业法》上。在规范外资并购时,如继续采用这一标准,显然是过于死板,因为这样就无法对诸如外资利用转投资、间接控股企业收购等情况进行规制。于是,在前不久刚实施的《外国投资者并购境内企业暂行规定》的第二条〔1〕中就做了与之前不同的规定,而采用资本控制标准,即只要外资企业在并购过程中实现了对境内企业的控制,就应该将其纳入法律的调整范围。至于外资兼并或收购的对象,则不应只局限于一国境内的非外资企业,只要是在一国境内注册的独立法人,不论是国有企业,还是外资企业,都应纳入外资并购的范围。
第二,何谓“并购”,并购一词包括兼并与收购,国外学者在研究兼并时,通常将兼并与收购结合在一起使用,缩写为M&A(merge and acquisition),我们将其译为并购。企业并购既是一种经济现象,也是一种法律制度。两者的主要区别在于兼并实际上是其他企业与一企业合为一体,其他企业不再作为一个实体继续存在;而收购则是指一企业通过购买其他企业的资产或股份而获得对其他企业的控制权和支配权,其他企业作为独立的法律实体依然存在。理论界和实务界普遍认为,外资并购只是习惯提法,从习惯上讲主要指收购而不是兼并,因为“跨国收购的目的最终结果并不是改变公司的数量,而是改变目标企业的产权关系和经营关系” 〔2〕。随着外资并购领域的进一步加深,强强联合的外资合并也不为罕见,如,在2001年全球十大并购案中,有两起外资合并(英国保诚保险集团合并美国通用保险,欧洲三大钢铁公司合并),三起外资收购(德国电信公司收购美国声流无线通信公司,花旗银行收购墨西哥国民银行,雀巢公司收购罗尔斯顿普瑞纳公司)〔3〕。跨国境的合并与收购与各种类型的国内企业合并一起,在世界范围 内的企业合并浪潮中占据重要地位。
值得一提的是,现在不少学者将外资并购与跨国并购作为同等概念使用。从一般意义上说,两者都是指一国企业与另一国企业的合并与收购,但从某一国的角度去研究,跨国并购既应该包括外资对内资企业的并购,也应该包括内资对外资的收购,其外延显然要大一些。
(二)外资并购的现状
从上世纪九十年代开始,随着跨国公司的迅速膨胀,外资并购之风迅速席卷全球,与新设公司相比,跨国并购以其具有进入东道国更为快捷高效等许多优越性,因此以惊人的速度逐渐取代新设投资成为跨国直接投资的主要方式,其交易额从1995年的7200亿美元提高到2000年的11000亿美元,在跨国直接投资中所占的比重以由44%提高到2000年的87%,几乎翻了一番。虽然在2000年以后,受各种宏观因素、微观因素和制度因素的影响,跨国直接投资持续下滑,但在中国情况却乐观很多,在全球经济低迷的背景下,中国经济的持续增长。2003年,中国的外资流入量首次超过外资流入头号国家美国,成为世界第一大外资输入国,在此之前,中国成为了世界贸易组织的成员国,为中国更多吸收外来投资铺平了道路。〔4〕
由于中国企业的规模有限,对中国进行投资的跨国公司往往采取的是收购方式,而且大多数的外资并购是以外商企业中的外方增持合资或合作公司股权或买断中方股权,将合资或合作公司变为独资公司。但是加入世贸组织以后,中国对外资并购国内企业的限制必然会逐渐减少,而且为了促进国内经济结构的调整特别是国有企业的改革和发展,中国正在实施鼓励外资企业并购国有企业的政策,这将推动新一轮的外资并购高潮。随着外资并购活动的加强,外资并购的形式也必然会向多样化发展。
(三)外资并购带来的垄断问题
外资并购在推动我国企业实行规模效益、市场、制度创新以及增强市场竞争力的同时,也带来了一系列问题,如排挤民族产业、造成金融风险、甚至威胁我国的国家经济安全。这些问题都源于外资并购带来的垄断问题。一旦形成垄断,会造成排挤国内企业,扭曲市场机制,降低市场机制的有效性等危害。作为一个发展中国家,大量实力雄厚的外资通过吞并国内企业而控制我国的市场确实是有违我国利用外资的初衷。就目前的情况来看,有些外资企业的垄断优势已经非常明显,如十多年前通过合资进入我国市场的宝洁公司,现已雄踞日用洗涤品行业的龙头地位,最近,美国宝洁正努力收购本来由中方企业持有的股份,争取在几年内让宝洁成为独资企业。这些现象确实应该敲响我们的警钟,目前,许多国家都将外资并购纳入本国的反垄断法律体系。而在这一全球趋势下,我国的情况却不容乐观,我国还没有颁布《反垄断法》,相关的配套规定也是相当欠缺,这无疑加剧了外资并购带来的负面影响。总之,外资并购给我国经济发展带来的种种好处和加入WTO后对外全面开放的承诺决定外资并购在今后的时期必将得到大力的发展,与之相应是如何克服其所带来的垄断市场的弊端逐渐成为决策和立法部门急需解决的重大课题。〔5〕
二、对外资并购中的垄断行为的法律规制
(一)国家对外资并购反垄断法律规制的依据
国家对进行跨国并购的外资企业的行为拥有管制权来源于国际法上的国家主权原则。但不同于主权原则在国家境内的绝对至上,要对外资进行反垄断规制,不可避免将涉及到法的域外效力的问题。在国际刑法领域,一国主体在其领土上的行为结果对他国产生了不良影响,那另一国就有权根据本国法律对该国的犯罪行为进行审讯和判决。那么在反垄断规制方面,国家是否拥有类似的权利?在美国历史上曾有过一个著名的判例,在美国诉美国铝公司案中,法官首次将美国的反垄断法律适用于外国企业在美国境内订立的协议。这一做法得到了以后的判例和其他国家的效仿,确立了美国反垄断法域外适用的“效果原则”,又称“影响原则”,该原则为东道国对跨国公司的并购活动进行反垄断监管提供了法理学上的依据。每个国家都有权对外国企业在本国境内的并购行为进行审查,如果发现该并购行为可能造成对本国市场的垄断和市场秩序的破坏,则可以阻止该并购的发生。
随着跨国公司影响的日益增长,这一原则也在发展,即使合并的企业都不在该国境内,但该国市场受到了合并后外资企业的垄断威胁,则该国就有权阻止并购的发生。德国的戴姆勒-奔驰公司和美国的克莱斯勒公司的合并就遭遇了这个问题。这两个公司在全球共计有141个生产厂家,在200多个国家和地区有经营活动。为了实施合并,它们曾研究过40多个国家的反垄断法,并向其中10个国家进行过申报和批准程序。〔6〕当然,基于效果原则承认一国反垄断法律规范的域外效力是一种特殊的情况,是国家属地管辖权的一种延伸适用,然而,一些大国或国家联盟通常会滥用这一权利,阻止他国有害于本国企业的合并,如欧盟裁定禁止通用电气与霍尼韦尔的合并就遭到了美国的强烈的反对。〔7〕这也证明在外资并购的反垄断规制中,不是唯法律的,政治和经济实力也是国家间较量的重要因素。
(二)对内、外资并购进行反垄断法律规制的区别及立法模式的选择
从目前世界上大部分国家采取的立法模式以及学术界的一致观点来看,将外资并购与内资并购放在同一法律框架内规制是大势所趋。世贸组织乌拉圭回合《与贸易有关的投资措施协定》(TRIMS协定)确立了国民待遇原则,反映了世贸组织在外国投资者待遇问题上的基本立场。从我国目前的立法情况来看,有的领域采取单轨制,如订立合同时统一适用《合同法》;有的领域则采取双轨制,如在新建企业上,内资企业与外资企业就由不同的法律来调整。在对外资企业进行反垄断规制时,应该防止两种倾向,一是认为要采取两套法律分别予以适用,这种观点不符合我国的入世承诺,也不符合当前立法趋势,而且两部法律大部分内容都相同,不符合立法的原则;另一种是认为不能对外资并购作特殊规定,这种观点将“国民待遇”绝对化,不利于对我国企业和市场的保护。因此,我国有必要在统一立法的基础上,对外资并购进行一些限制,只要这些限制没有构成对外资并购的反垄断控制方面的根本的、实质性歧视,仍然被控制在国际允许的范围内,就没有违反“国民待遇”的原则。〔8〕
对内、外资并购在某些领域采取不同的规制根源于国家利益。虽然两者所引起的垄断不论从发生机制还是市场结果都是相同的,但是外资并购会造成某一领域市场的控制权由国外企业控制,这对东道国政府来说是不可容忍的,它将削弱国家驾驭经济的能力,东道国必然会采取一些更为严厉的措施避免这一结果的发生。另一方面,对外资并购的反垄断规制往往牵涉多方利益,不单是本国的市场,还会影响该国与投资国政府的政治、经济关系,以及该国投资环境的国际评价,所以要考虑的因素要比内资并购多且复杂。而且为了尽可能避免和消除外资并购对国内经济造成的影响,有必要在市场准入、并购规模、申报程序、支付方式等方面做些特殊限制。这将更有利于东道国自身经济的发展,符合东道国利用外资的根本目的。
(三)入世后外资并购反垄断规制的价值取向与基本原则
目前世界上主要的贸易国家都已加入了世贸组织,各国在对国际投资与贸易的规制中都必须要遵守世贸组织的相关规则,外资并购也不例外,因此在确立对外资并购反垄断规制的价值取向与基本原则时都必须考虑到世贸组织的相关规定。
1.对外资并购反垄断法律规制的价值取向
在对外资并购反垄断规制的价值取向中,公平竞争与社会公共利益居于最核心的地位。首先,反垄断规制的目的绝不仅仅为了遏制外国的垄断势力,而是要运用竞争的优胜劣汰机制,促进社会资源的合理分配〔9〕;其次,社会公共利益、国家经济安全也绝不可忽视。两个价值取向并不是对立的,而是相辅相成的关系,反垄断法就是“既要克服过度垄断所造成的缺乏有效竞争的弊端,又要防止在反垄断的同时因过度竞争或盲目竞争而损害经济效益的社会公共利益” 〔10〕
正如前面已经讨论过的,WTO要求其成员国对外国投资者给与非歧视的待遇,而在这一总的原则下,给予维护国家经济安全的需要,通过适当的待遇差别,对国内企业一定的扶持,还是合理合法的。但无论如何,鉴于我国在外资并购的反垄断规制上的长远价值仍是建立公平的竞争秩序,而且入世后我国也有相应的承诺,WTO规则的例外条款有期限和适用范围的限制。要解决我国在建立反垄断法律规制所面临的难题,归根到底还在于全面提高我国企业的市场竞争力。
2.对外资并购反垄断规制的基本原则
从外资并购反垄断规制的价值取向出发,在实践中,除了反垄断法律制度的一般原则之外,外资并购反垄断规制还要遵守两个重要原则:一是国民待遇原则,当然这一原则应该是循序渐进实现的,并且应主要适用于资本经营阶段,减少不必要的干预和管制,促进实力雄厚的跨国公司在华并购活动;二是维护国家利益原则。国家在制定涉外法律时,总是将国家利益作为出发点和归宿。在现代国际交往频繁的社会,如何在各种国际条约下最大限度地维护国家利益也常成为一国理论界和实务界探讨的热点。就外资并购来说,根据外资并购进入的产业的类型与发展状况给予区别对待,在现阶段还是很有必要的。这两项原则配合实施,有利于处理外资并购中出现的种种复杂问题。〔11〕
(四) 国外对外资并购的反垄断法律规制
目前国内对有关外资并购的反垄断规制问题的研究尚处于起步阶段,因此目前主要是对外国相关立法的研究,相关成果也比较多,本文仅在此基础上作一个概括。当今世界主要发达国家都对外资并购制定了详细的反垄断法律规范体系,比较有代表性的是美国和德国,两国分别作为英美法系和大陆法系的代表,法律规定各具特色。当然,其他一些国家的立法也有值得我们借鉴之处。
1.美国的立法情况
美国是世界上并购活动最活跃的国家,也是并购法律体系最为复杂的国家。在美国,由于并购法律体系并未对外国人和美国人进行区别对待,而且美国没有独立的外国投资法律体系,因此,对跨国公司并购进行直接控制的法律、法规并不存在,美国的并购法律体系同时适用于国内企业并购、美国企业对外国公司的并购以及外国公司对美国公司的并购和外国公司之间对美国市场有影响的并购。美国的规制措施有如下的特点:
第一,形成由多部法律组成,几个机构分工协作的体系。这一法律体系主要包括联邦反托拉斯法、政府颁布的并购准则、联邦证券法、以及投资法律的相关规定,此外还包括州一级的并购法律。在执法机构分工上,联邦贸易委员会与司法部下的反托拉斯处为主管机构,同时法院也对反垄断案件进行审理,形成行政机关与司法机关相互配合的局面。
第二,规定细致、严格。首先,美国在制定了最完备的市场细分准则,包括产品市场和地域市场,此外在确定产业集中度上,美国采用量化的评估方法,以赫尔芬达尔指数〔12〕 衡量。其次,美国的规制力度很大,禁止并购的规定较多,相反,豁免规定较少,使美国对并购的反垄断规制比很多国家要严格。
第三,并购案件除了公诉提起以外,设立私人告发制度。并规定,一旦企业败诉,私人可获得3倍赔偿,这一制度极大调动了民众的热情。〔13〕
2.德国的立法情况
和美国一样,作为西方发达国家,德国也没有对外资并购进行例外的规定,他们与国内并购一起,适用同一法律,德国的规制措施有如下特点: