检察建议书与检察意见书之比较
——兼谈规范两种法律文书的制发程序及质量要求

阚乃忠


检察建议书与检察意见书，是检察机关履职中经常使用的两种非诉讼法律文书。规范两种文书的制发程序，提高两种文书的制作质量，最大限度地发挥两种文书的作用，是检察机关保证执法规范化和体现法律效果、政治效果、社会效果有机统一的重要方面。目前，在检察工作实践中，对检察建议和检察意见的性质和作用的认识还不够清晰，在适用对象及范围的把握上也不够准确，存在两种文书混用误用问题。检察建议书与检察意见书的混用误用，既不严肃又不规范，同时也影响和制约检察文书法律效能的发挥，应引起我们的高度重视。为此，笔者就对两种文书的现性质作用、制发依据、适用范围、内容格式作以比较，并就规范两种法律文书的制发程序及质量要求谈点粗浅的看法。
一、检察建议与检察意见两种法律文书的区别
1、两种法律文书的性质作用不同。检察建议书是针对社会治安和综合管理问题，向有关单位提出建议所制作和使用的检察工作文书。就其性质来说，它是检察机关参加社会治安综合治理的手段和形式之一，是检察机关在行使各项检察职能的过程中，与人民群众密切配合，预防和减少犯罪，维护社会治安的重要形式；而检察意见书则是检察机关在办案中认为应对被不起诉人给予行政处罚、行政处分或者没收其违法所得，而向有关主管部门提出检察意见所制作和使用的检察法律文书，它是检察机关使被不起诉人受到行政制裁，吸取教训的重要方式。
2、两种法律文书的制作依据不同。建议书和检察意见书的制作和使用，有着各自的法律依据和内部规定。建议书制作和使用的主要法律依据是《中华人民共和国人民检察院组织法》第四条和修改后的刑事诉讼法第二条等原则性规定和精神，以及上海市人民检察院《检察实务手册》各业务条线关于制作和使用的内部规定。意见书制作和使用的主要法律依据是修改后的刑事诉讼法第一百四十二条第三款的规定，人民检察院实施《中华人民共和国刑事诉讼规则》（试行）第二百九十一条第二款的规定。
3、两种法律文书的适用范围不同。根据有关规定，建议书主要适用于规定等的九个方面：意见书主要适用于对被不起诉人须由主管部门给予行政处罚、行政处分或者没收其违法所得的，以及民事检察工作中对有错误但尚不需要提请抗诉的案件等两个方面
4、两种法律文书的格式和内容不同。建议书的格式和内容是按照最高人民检察院制定的《人民检察院刑事诉讼法律文书格式》第107样式的规定来制作的；意见书的格式和内容则是按照《人民检察院刑事诉讼法律文书格式》第84样式的规定来制作的。
二、规范检察建议与检察意见制发程序及质量要求的思考
1、两种法律文书提出形式及制作内容。检察建议的提出一般有口头和书面两种形式，检察意见的提出一般是书面形式。鉴于检察建议、检察意见提出的目的和功效，我认为对检察建议、检察意见的提出，必须明确规定统一规范的使用书面形式，以期引起接受方的足够重视。高检院虽然对检察建议书和检察意见书的制作格式有了统一的规定，但对两种文书具体的内容没有细化。因此，应将检察建议书和检察意见书具备的内容要素作为格式要求明确下来。比如制作检察建议书，应将通过办理什么案件查证了被建议单位存在管理上的什么问题，经研究对此作出哪几项既有针对性又有操作性的具体检察建议，提请受建议单位及时反馈落实检察建议信息等内容作为文书内容的要素，作出明确统一的规定。
2、完善两种法律文书的审批和备案制度。检察建议书或检察意见书，必须先由办案人员结合案件情况和实际需要，依照格式要求和内容要素规范制作，由部门负责人或主诉、主办检察官审核后，报分管检察长审批签发。必要时可经检察委员会讨论决定。主诉、主办检察官不应拥有检察建议书或检察意见书的审批签发权。检察建议书或检察意见书除送达受建议或受意见的有关单位外，应同时将副本抄报上级检察机关备案。必要时还可以抄送受建议或受意见单位的上级主管机关，以便上级督促落实整改。同时要建立和执行登记制度，以保证检察建议或检察意见的质量及严肃性。
3、加强两种法律文书的督促落实。检察建议书或检察意见书发出后，承办人应当及时了解和掌握检察建议或检察意见的采纳落实情况。对检察建议或检察意见置之不理且超过一定时间不落实或拒不接受检察建议或检察意见的，应向其上级主管部门或主管机关反映。如果接受单位对检察建议或检察意见中的事实、建议、意见提出异议时，发出检察建议或检察意见的检察机关，应对有关问题重新核实。如果检察长发现本院或上级检察机关发现下级检察机关提出的检察建议或检察意见不当时，应责令撤消，并及时通知有关单位。



广东省潮州市人民政府


印发《潮州市行政执法评议考核办法》的通知

潮府〔2010〕43号


各县、区人民政府（管委会），市府直属各单位，市各开发区管委会：
现将《潮州市行政执法评议考核办法》印发给你们，请认真贯彻执行。




二〇一〇年十二月十六日


潮州市行政执法评议考核办法

第一条　为全面落实行政执法责任制，加强行政执法监督，保障法律、法规、规章的贯彻实施，促进依法行政，根据《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》和《广东省行政执法责任制条例》的规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条　本办法所称行政执法评议考核，是指市人民政府对县、区人民政府（管委会）和市属行政执法部门、法律法规授权的组织（市属行政执法部门、法律法规授权的组织，以下统称“市属行政执法主体”），以及市属行政执法主体对其所属行政执法机构和行政执法人员的行政执法工作进行检验、评价和奖惩的一种监督制度。
第三条 市人民政府对县、区人民政府（管委会）和市属行政执法主体的行政执法工作情况进行评议考核适用本办法。
县、区人民政府（管委会）应当根据本办法和本地区的实际情况，制定行政执法评议考核办法，对所属行政执法部门开展行政执法评议考核。
市属行政执法主体应当根据本单位的实际情况，制定行政执法评议考核办法，对所属行政执法机构和行政执法人员进行行政执法评议考核。
　　第四条　市人民政府负责对县、区人民政府（管委会）和市属行政执法主体的行政执法评议考核工作，并负责对下级人民政府的行政执法评议考核工作进行监督和指导。
　　市属行政执法主体负责所属行政执法机构和行政执法人员的行政执法评议考核工作。
实行垂直管理的部门，由其上级部门进行评议考核，并充分听取同级人民政府的评议意见。
第五条 行政执法评议考核遵循公正、公平、公开原则。
　　第六条　市人民政府行政执法评议考核工作由市推行行政执法责任制工作领导小组负责组织实施，领导小组下设办公室，由市法制、人力资源和社会保障、监察、编办等部门组成，作为市行政执法评议考核机构，负责行政执法评议考核的具体工作。评议考核工作可邀请市人大代表、政协委员参加。
行政执法评议考核机构的成员,在对本单位进行行政执法评议考核时，应当实行回避。
第七条　市人民政府对县、区人民政府（管委会）进行行政执法评议考核的主要内容包括：
　　（一）依法履行法定职责的情况；
（二）建立健全领导干部学法制度的情况；
（三）建立行政执法责任制的情况；
　　（四）建立重大行政决策的合法性审查制度的情况；
　　（五）建立行政决策责任追究制度的情况；
　　（六）加强政府法制机构和队伍建设的情况；
　　（七）规范性文件制定、备案审查和清理情况；
　　（八）加强行政复议和行政应诉工作的情况；
　　（九）完善推进政府依法行政报告制度的情况；
　　（十）行政执法责任追究的情况；
　　（十一）其他行政执法评议考核内容。
　　第八条 市人民政府对市属行政执法主体进行行政执法评议考核的主要内容包括：
　　（一）行政执法的主体资格是否符合规定；
　　（二）行政执法行为是否符合执法权限；
　　（三）适用执法依据是否规范；
　　（四）行政执法程序是否合法；
　　（五）行政执法决定的内容是否合法、适当；
　　（六）行政执法决定的行政复议和行政诉讼情况；
　　（七）行政执法案卷的质量情况；
　　（八）行政执法主体履行法定职责的情况；
　　（九）行政执法责任制的建立落实情况；
　　（十）规范性文件制定、备案审查和清理情况；
　　（十一） 依法细化和量化本部门行政执法的裁量标准及公开情况；
　　（十二）行政执法责任追究的情况；
　　（十三）其他行政执法评议考核内容。
　　第九条　行政执法评议考核实行年度考核制度。
　　县、区人民政府（管委会）应于每年年初组织对所属行政执法部门、法律法规授权组织上年度行政执法情况进行评议考核。市属行政执法主体应于每年年初组织对所属行政执法机构和行政执法人员上年度行政执法情况进行评议考核。
　　上述行政执法评议考核情况应形成书面报告，于每年2月15日前上报市人民政府。
　　市政府法制工作机构应于每年年底前制订本年度行政执法评议考核方案，确定当年度行政执法评议考核的具体对象、内容、方法和评分标准，报市人民政府批准。
　　经市人民政府批准的行政执法评议考核方案，由市推行行政执法责任制工作领导小组办公室具体组织实施。
　　第十条 行政执法评议考核应与考核对象的目标考核、岗位责任制考核相结合，共享考核资源，避免重复考核影响正常执法活动。
　　第十一条　行政执法评议考核可以采取以下方式进行：
　　（一）听取行政执法工作情况汇报；
　　（二）检查有关制度建立的文件、资料；
　　（三）查阅规范性文件的审核备案和执行情况；
　　（四）检查行政执法行为，评查行政执法案卷；
　　（五）召开座谈会、设立公众意见箱、发放行政执法评议卡，检查行政执法行为被投诉及不作为、乱作为的情况；
　　（六）向行政复议机关、人民法院及有关监督机关了解具体行政行为被认定违法、变更、撤销等情形的案件数量以及有关情况。
　　（七）考核机关确定的其他方式。
　　第十二条　行政执法评议考核成绩作为市人民政府评价县、区人民政府（管委会），市属行政执法主体及有关责任人员、行政执法人员年度工作的一项重要依据。
　　第十三条　行政执法评议考核实行百分制，根据当年行政执法评议考核标准分为优秀、良好、合格和不合格四个档次。
　　在行政执法评议考核工作中，对被评为优秀的县、区人民政府（管委会）和市属行政执法主体，由市人民政府根据有关规定给予表彰。
　　在行政执法评议考核工作中，对于被评为不合格的县、区人民政府（管委会）和市属行政执法主体，由市人民政府予以通报批评，责令限期整改，并取消该单位及其主要负责人和分管负责人本年度的评优资格；连续两年被评为不合格的单位，按规定程序追究其行政主要负责人及分管负责人的行政执法责任。
　　第十四条　评议考核机构应当将评议考核结果书面通知被考核对象。县、区人民政府（管委会）和市属行政执法主体对评议考核结果有异议的，可自收到行政执法评议考核结果之日起15日内向市人民政府提出书面申诉，市人民政府应当组织复查，并自收到申诉之日起30日内将复查结果书面通知申诉单位。
　　第十五条　在行政执法评议考核工作中，发现行政执法主体和行政执法人员在行政执法过程中有不依法履行或者不正确履行法定职责的，由有关部门按照《潮州市行政执法责任追究办法》及公务员管理等相关法律法规的规定追究责任；应当给予行政处分的，由人力资源和社会保障部门、监察机关依照有关法律法规的规定处理；构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。
　　第十六条　行政执法评议考核结果由市人民政府在评议考核工作结束后30日内向社会公布。
　　第十七条 本办法由潮州市法制局负责解释。
　　第十八条　本办法自2011年1月1日起施行。