在英国留学期间，经英国宪政事务部（Department of Constitution Affair）的安排，我到伦敦一家行政裁判所（Tribunal）实习。裁判所是在普通法院之外，根据法律规定而设立的某些专门裁判组织，用以解决行政上的争端和公民相互间某些和社会政策有密切联系的争端。它独特的运行机制和模式值得我们品味。

　　专业化的裁判人员

　　据统计，英国现有各类行政裁判所近70种，数量近3000个。主要分为四大类型，即财产权和税收方面的裁判所、工业和工业关系方面的裁判所、社会福利方面的裁判所及外国人入境方面的裁判所。行政裁判所的主要优势之一，就是为社会提供解决纠纷所需的具有专业知识和经验的人士。例如，处理针对地方税收官员决定的申诉，必须要熟悉税收法律和实践，所得税专门委员会的裁判员由税务专家担任；对于心理健康审查裁判所的人员，就必须“有这方面运营管理的经验和这方面的社会公益服务知识，或者上议院大法官认为相宜的其他资格或经历”；社会保障专员（Social Security Commissioner）通常是精通社会保障法并具有丰富经验，有超过10年法律执业背景的高级律师；再如，土地裁判所就设立一名总裁作为裁判所首脑；其他几名成员要么是特许测量师，要么是律师；此外，还有一名登记员，以及一名负责裁判所日常行政事务的裁判所经理。对强制购买土地后补偿的评估以及其他因其性质或数量不适合由普通法院审理的纠纷，则由这些专业裁判员来裁判。这些专业人员业务熟练，有助于更好地认定事实，适用规章和规则，对行政决定进行更为实体化的审查。

　　独立的审判权配置

　　行政裁判所具有相对独立和超然的地位，除了那些只能向大臣提起上诉的案件，其他大部分案件由于议会将裁判权只赋予了裁判所，因而裁判所是完全独立于政治控制的，绝不服从行政干预。裁判所人员不能由行政官员或者从属于行政机构的人员组成，而是由专业化的人员审查行政决定是否妥当，对其中的法律问题和事实问题进行更为全面的审查，对“政府项目和政策日复一日的运营，以及行政决定的实体内容”予以关注。无论哪一个大臣都不能对裁判所的裁决负责，一个大臣试图去影响某个裁判所的裁决都是不妥当的。裁判所有权规制自己的程序，这种程序自主权决定了裁判所的裁判程序可以依据当事人的申请而启动，也可以自行启动主动审查。主动审查时，要事先告知当事人，并要规定合适的方式让当事人表达意见。因为在英国，法院来审查法律问题，而政策问题则被视为行政机关固有的疆域。如果让法院代替行政机关来对公共政策问题做判断，被认为有悖于在行政和司法间分权的基本宪法原则。行政裁判所制度的存在很好地弥补了这种不足与缺陷。

　　简易而快捷的审理程序

　　裁判所总裁可以应当事人的请求，也可以自行决定举行听证前审查（Pre-hearing Review）。在听证前审查中，裁判所主席可以根据文件和书证，对申请中所涉及的任何法律和事实问题予以决断。如果裁判所在听证前审查中所作的意见对整个申请的处理将产生实质性影响，那么裁判所可以将该听证前审查视为听证会。例如《1996年土地裁判所规则》第39条中就规定了“审前审查”（Pre-trial Review）程序。听证中，裁判所有权选择自己认为最合适的、能够厘清问题的路径来设计听证会的方式和程序，以防止程序的僵化。但绝大多数的裁判所都实行口头审理，这可能还是它的法定义务。在听证会一开始，听证会主持人就要对听证会的方式和程序，以及相应的举证责任和证据规则予以说明。裁判所可以要求证人、宣誓者及专家出席听证会，可以要求他们为自己的举证而宣誓。裁判所采用对抗制诉讼模式（the adversarial System）。法官的任务不是发现案件真相，而是做案件的裁断者。当然，各类裁判所的裁判模式都不尽相同，像社会保障申诉裁判所的程序很大程度上就是非正式的，可以被粗略地定义为“讯问制”的。

　　在证据方面，裁判所通常不受严格证据规则的约束。可以接受传闻证据（Hearsay Evidence），也可以依赖裁判所成员自己的经验和学识来进行判断，而不限于听证会上所提交的事实。但根据自然公正原则的要求，如果要考虑更多的事实，就应告知受影响的当事人，给当事人以回应的机会。例如在道格代尔诉卡夫食品（Dugdale v Kraft Foods）案中，法院的判决认为：“职业裁判所（前身是产业裁判所）的成员之所以获得任命，是因为他们特别的经验和学识，因此，面对那些对他们而言显而易见的事项时，有资格运用经验和学识来弥补证据中的缺陷。但如果给出的证据与他们的经验和学识相悖时，他们不应一味地偏重自己的学识，而不给证人安排一个机会。”就证人证言形式而言，包括听证会上的口头证据，证人的书面陈述、证词摘要或者宣誓书。在裁判所认可的情况下，电话、视频等形式的证言也可被接受。在裁判所允许的情况下，证人可以出席听证会，对他的证言详加陈述，或是对书证中出现的新情况予以补充说明。裁判所有权决定是否允许当事人提交专家证据。

　　在听证开始后，如果裁判所三名成员中有除主持人之外的另外一名成员缺席，如果申请人同意也是可以被接受的。在裁决方面，根据《草拟裁判所规则指南》，登记员将接受的申诉申请发放给有关各方后，当事人如果没有意见反馈，或者行政机关的反馈意见表明它将同意申诉请求，而且裁判所也审视了提交的材料，考察了所争议问题的性质，认为不太可能引发行政裁决的偏见，也不存在什么重要的公共利益考量，可以无需听证程序就对申请作出裁决。例如《2003年移民和庇护申诉（程序）规则》第45条和《2000年信息裁判所（执行申诉）规则》第13条中，都对此做了类似规定。裁判所根据多数成员的意见作出裁决，并在裁决中记录是一致通过还是多数通过。听证会结束时，裁判所应以口头或书面形式作出裁决，并且尽可能快的形成文件，文件要包括对裁决的理由说明，并由裁决主持人签发。同时，裁判所的决定都要对公众公布。

　　中立而公正的裁决机制

　　早期的英国没有独立的行政法院系统，普通法院中也没有设立行政审判庭，甚至没有制定统一的行政诉讼程序规则。这既是传统行政所缺乏的，也是传统的司法系统所缺乏的。传统的行政系统缺乏裁决纠纷的中立性，而传统的司法系统又没有大批量处理纠纷足够的效率。因此，必须在二者之间取长补短，将司法保证中立、公正的程序机制与行政的效率结合起来。从经济合理性的角度看，行政裁判所可以迅速、低廉、分散地裁决大量个别案件。换句话说，各种类型的裁判所担负了大多数行政案件的初审任务，并可以运用与相应的行政裁判所有关的专业知识，这些专业知识不限于法律专业知识，还包括其他职业领域的相关经验。这一事实本身就使行政裁判所比法院更容易为公众接近。因此，从整体上来说，裁判所职责的重要性并不亚于法院，甚至其本身已经构成了比法院还重要的行政决定审查机制。这正如1932年多诺莫尔（Donoughmore）委员会的报告中所指出的，裁判所比法院的优势在于，“低廉、技术化、快速及专业。”裁判所裁决机制，使得申请人能更好地理解裁判程序，更有效地去表达意愿，从而以相对较低的成本，获得公正的裁决。

　　张弛有度的上诉申诉制度

　　对于裁判所的裁决，是否有上诉、申诉权利要取决于特定类别裁判所的立法中是否规定了申诉权利。这可以分为三种情况：第一种情况是，法律未规定申诉权利。例如《1980年教育法》创设了教育申诉委员会，但没有规定委员会的申诉权利；第二种情况，法律仅仅规定了对法律问题提起申诉的权利，或就法律问题向高等法院上诉的权利，例如对于特殊教育类的案件。还有《1970年薪资平等法》、《1976年种族关系法》、《1974年卫生和安全法》等法律中，规定可以对产业裁判所裁决中的法律问题提起申诉；第三种情况，可以就事实问题和法律问题提起申诉。如移民类的案件就可以上诉到上诉行政裁判所（the Immigration Appeal Tribunal）,还有社会保障及儿童抚养专员（the Social Security and Child Support Commissioners）,土地及估价上诉行政裁判所（the Land and Valuation Appeal Tribunal）,财政及税收上诉行政裁判所等。

　　另外，上诉的途径主要可以分为以下三类：1.向其他裁判所提起申诉。在移民、社会保障、土地、交通以及税收这五个领域中，对“一级裁判所”（First-tier Tribunals）的初始裁决不服的，可以向“二级裁判所”（Second-tier Tribunals）提起申诉。2.向大臣上诉。有的法律规定，对于不服裁判所的裁决，可以向大臣提起上诉。这样的规定并不多见，大多是需要依政策裁判的案件。3.向法院提起上诉。对于许多上诉行政裁判所的案件，法律还规定了可以向高等法院进一步上诉，而对于社会保障及儿童抚养专员的决定，或者就业上诉委员会的决定，法律规定可以直接向上诉法院上诉。

　　（作者单位：内蒙古自治区高级人民法院）
黑龙江人民政府


黑龙江省人民政府令
　（第５号）


　　《黑龙江省人民政府关于修改＜黑龙江省农业机械事故处理规定＞等四部规章的决定》业经省人民政府同意，现予发布，自发布之日起施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　省长　田凤山
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　１９９８年１月２６日
　　　　　　　　　　　　　黑龙江省人民政府关于
　　　　　　　　　修改《黑龙江省农业机械事故处理规定》
　　　　　　　　　　　　　　等四部规章的决定

　　黑龙江省人民政府根据《中华人民共和国行政处罚法》及其他法律、法规，结合本省实际，决定对《黑龙江省农业机械事故处理规定》等四部规章作如下修改：


　　一、《黑龙江省农业机械事故处理规定》
　　１、第二条第一款修改为：“本规定适用于农业机械在田间、固定场所及乡级（不含乡级）以下道路发生的事故（以下简称农机事故）的处理。”
　　２、第四条修改为：“农机安全监理部门（含省农垦总局系统的农机安全监理机构，下同）处理农机事故的职责是：处理农机事故现场；认定农机事故性质及当事人责任；对损害赔偿进行调解。对农机事故责任者由县级以上农业机械行政主管部门（含农垦行政主管部门）给予处罚。”
　　３、第十三条修改为：“农机安全监理机构根据农机事故处理的需要，有权扣留农机事故的嫌疑农业机械和当事人的有关证件。”
　　４、第十四条修改为：“农机事故造成人身伤害需要抢救治疗的，事故的肇事者或农业机械的所有者应预付医疗费，结案后按照事故责任承担。拒绝预付或暂时无法预付的，农业机械安全监理机构可以暂时扣留肇事的农业机械。”
　　５、第二十三条第（一）、（二）、（三）项修改为：“（一）造成一般事故，负主要责任以上，或者造成大事故，负次要责任以下的，处记证警告。
　　（二）造成大事故，负同等责任以上，或者造成重大事故，负次要责任以上的，处吊销驾驶（操作）证。”
　　６、第二十六条修改为：“当事人对处罚决定不服的，可以依法提起行政复议或者向人民法院提起诉讼。当事人逾期不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，农业机械行政主管部门可以申请人民法院强制执行。”
　　７、第三十三条第（五）项修改为：“残疾者生活补助费：以全省农村人均生活费为标准，按其伤残等级给予相应比例的补助。完全丧失劳动能力的，从定残之日起补偿２０年。５０岁以上的其补偿费每增加一岁减少一年，最低不少于１０年；７０岁以上的按五年计算。”
　　８、第三十九条第（一）项修改为：“（一）农业机械，是指用于农业生产、加工和农业工程的动力机械及作业机械。”
　　９、第四十二条修改为：“本规定由黑龙江省农业机械行政主管部门负责解释。”


　　二、《黑龙江省农村合作经济审计暂行规定》
　　１、《黑龙江省农村合作经济审计暂行规定》修改为《黑龙江省农村合作经济规定》。
　　２、第四条增加一项，作为第（五）项：“（五）农村合作基金会；”
　　３、第五条增加一项，作为第（十）项：“（十）农村合作基金会的融资活动；”
　　４、第十八条修改为：“被审计单位、单位负责人、直接责任人员以及其他有关人员，违反本规定有下列行为之一的，由县级以上农业行政主管部门给予警告，对有关单位处以１０００元以下的罚款，对责任人员处以５００元以下的罚款：
　　（一）拒绝提供财务计划、帐簿、凭证、会计报表、文件资料和证明材料的；
　　（二）阻挠审计工作人员依法行使审计职权，抗拒、破坏审计监督的；
　　（三）弄虚作假，隐瞒事实真相的；
　　（四）拒不执行审计结论和处理决定的；
　　（五）打击报复审计工作人员和检举人的。”


　　三、《黑龙江省农业植物检疫实施办法》
　　１、第七条增加二款分别作为第二款和第三款：“农业植物检疫范围包括粮、棉、油、麻、桑、茶、糖、菜、烟、果（干果除外）、药材、花卉、牧草、绿肥等植物、植物的各部分，包括种子、块根、块茎、球茎、鳞茎、接穗、砧木、试管苗、细胞繁殖等繁殖材料，以及来源于上述植物、未经加工或虽经加工但仍有可能传播疫情的植物产品。
　　从事应施检疫的植物、植物产品生产、批发经营的单位和个人，必须到当地植物检疫机构按省农业行政主管部门的规定办理植物检疫登记。”
　　２、第九条修改为：“局部地区发生植物检疫对象的，应划为疫区，采取封锁、消灭措施；发生检疫对象普遍的地区，应将未发生地域划为保护区；疫区和保护区的划定，由省农业行政主管部门提出，报省人民政府批准。
　　在发生疫情的地区，植物检疫机构可以派人参加当地的道路联合检查站或木材检查站；发生特大疫情时，经省人民政府批准，可以设立植物检疫检查站，开展植物检疫工作。”
　　３、第十四条第二款修改为“省植物检疫机构应加强境外引种的检疫监督和试种观察，并按省农业行政主管部门、省物价部门、省财政部门的有关规定收取疫情监测费用。如发现检疫对象和危险性病、虫、杂草，应按植物检疫机构的意见处理，所造成的经济损失，由引种单位或个人承担。”
　　４、第十七条修改为：“有下列行为之一的，由植物检疫机构责令纠正，属于非经营活动的，处以１０００元以下的罚款；属于经营活动的，处以１０００元至１００００元的罚款；造成损失的，应负责赔偿；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
　　（一）在报检过程中谎报受检物品种类、品种，隐瞒受检物品数量、受检作物面积，提供虚假证明材料的；
　　（二）不按植物检疫机构的要求处理被污染的包装材料、运载工具、场地、仓库等；
　　（三）擅自从国外引种，或引种后不在指定地点种植或不按植物检疫机构的要求隔离试种的；
　　（四）擅自调运应施检疫的植物、植物产品的，以及在调运过程中，擅自开拆检讫的植物、植物产品封识或包装的，调换或夹带其他未经检疫的植物、植物产品的；
　　（五）伪造、涂改、买卖、转让植物检疫的单证、印章、标志、封识的；
　　（六）违反本实施办法规定，引起疫情扩散的。
　　有前款第（一）、（二）、（三）、（四）、（五）项所列情形之一，尚不构成犯罪的，植物检疫机构可以没收非法所得。
　　对违反本实施办法规定调运的植物和植物产品，植物检疫机构有权予以封存、没收、销毁或责令改变用途。销毁所需费用由责任人承担。”


　　四、《黑龙江省土地荒芜费征收办法》
　　第十二条修改为：“造成土地荒芜的单位和个人拒绝交纳土地荒芜费的，由土地荒芜费的征收机关责令其限期交纳；逾期不交纳的，按日加收应交费用总额５‰的滞纳金，并可处以１００元至１０００元的罚款。”
　　此外，对条文顺序和文字作相应的调整和修改。
　　本决定自发布之日起施行。