公安工作的几点思考

深圳市公安局南园派出所刑警队副队长 李笑杰


我国从计划经济向市场经济转变，农业大国向工业大国转变， 这是我们常说的社会转型时期。在这一时期，社会利益分配发生了重大变化，个人之间利益差别越拉越大，产生了利益分配的矛盾和冲突，人们的社会价值导向呈现了多元并存的情况。一部分人往往注重自我和实现自我价值，缺乏良知和起码的社会责任感，如极端个人主义、拜金主义、玩乐主义等等，当其超常的物质欲望和精神欲望通过正常途径得不到满足时，便采取越轨的手段以求解决。因此，在人、财、物大量集中的城市，犯罪问题日益突出，社会治安形势也日益严峻。

一个城市在相同的历史时期，其犯罪率的高低，基本反映了社会的治安状况。改革开放之前，人们常常谈及低犯罪率的问题，其实并不是社会治安好的标志，而是生产力低下的表现。改革开放后，我国的犯罪率逐年上升，如果站在历史的高度来看问题，这应该是社会进步的表现。这在世界近代文明史上也不乏先例。不论是在十九世纪法、德、俄等国的工业革命初期，或者二十世纪发展中国家从农业社会转向工业社会的进程中，虽然各国社会、文化、政治和经济的特点有所不同，但却无一例外地出现了犯罪率激增的现象。可以说，几乎没有一个国家能够避免现代化进程的副结果，那就是“惊人的犯罪率增长的痛苦折磨”。美国社会学家谢利·路易丝在《犯罪与现代化》一书中说：“由于社会日益城市化，曾经一度是城市居民生活的局部问题变成影响现代化生存的性质和阻碍许多国家未来发展进程的问题，犯罪已成为现代化方面最明显和最重要的代价之一。”因此，我国在改革开放状态下犯罪率相对上升也并非不正常，关键要看我们如何去遏制它。

在这一时期，公安机关如何去做好社会治安的控防工作？如何有效地打击犯罪？如何加强对队伍的建设？笔者从事警务工作十余年，对此进行了长期的思索，现就谈谈自己的看法。

一、重新评估公安机关的服务职能

公安机关是我国人民民主专政的重要组成部分，是武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量。《人民警察法》规定，公安机关的任务是：维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全，人身自由和合法财产，保护公共财产，预防和惩治违法犯罪活动。在此，我们可以清晰的看到，公安机关作为“公权”的行使机关，不仅肩负着保卫国家安全、维护社会治安秩序的任务，还肩负着保护公民人身、财产安全等“私权”的任务。“公权”的行为集中表现在“保卫”、“维护”、“惩治”等具有国家权力特征的字眼上。

无可否认，“公权”的依 法行使，能更好的为“私权”服务。但要明确的是，并非任何“私权”都会得到“公权”的保护。“公权”的服务，应当是“维护、保护、预防、制止和惩治”等带有国家权力性质的行为。要得到“公权”的保护，“私权”必须是合法的，并且在法律、法规规定范畴之内，同时属于国家某种机关管辖的范围。事实上，公安机关的服务功能，正在偏离公安机关的工作任务，全社会的服务功能有向公安机关集中的趋势。有些地方的公安机关领导不切实际的打出了“有困难找警察”的口号，并对此大力渲染，无形中群众认为警察成了包医百病的灵丹妙药。邻里吵架、夫妻吵架，群众不找居委会，找警察；欠债纠纷不找法院，又是找警察。公安民警处理起来左右为难，疲于奔命，事实上警察对有些事情也根本无法处理。这种耗时、费力的工作，牵制了公安机关投入对社会治安控防的大量警力。浙江大学一位从事行政法学研究的教授认为，“模糊不清的承诺，其实是对滥用公共资源行为的一种纵容。警察是公共服务机构，他为个人提供服务时，应该是求助确实力所不及并且为‘急、难、险’的情况。”

我们并非否认公安机关的服务职能，为考虑达到公众的满意而进行的单纯服务等层面的优化警察勤务规划有必要，但在治安形势日益严峻的今天，我们有必要对公安机关的服务职能进行审慎的再认识。笔者认为，现阶段公安机关的服务应当主要围绕维护社会稳定的主流任务而不是对个体公民某些“私权”的满足和服务，服务应当是对公民的“共同私权”的服务，服务应当是公安机关职权、义务范围之内的“便民、利民、为民”措施。公安机关从有些不必要的“服务”中解脱出大量警力对社会面进行控防，集中精力打击违法犯罪活动，改善治安环境，增加公众的安全感，这其实是对人民群众最大的服务，更能体现人民警察全心全意为人民服务的宗旨。美、英等西方国家在城市化、工业化的进程中，针对社会犯罪激增的情况，从来都是以强化打击犯罪来服务社会公众，未见有号召警察来全方位满足公民个体“私权”的服务。我国在此社会转型、治安形势严峻时期，由警察来对社会提供全方位的服务是不现实的。

二、对公安机关现有体制模式进行大刀阔斧的改革

现有的公安体制架构基本在沿用六七十年代的办公模式，虽然有些地方的公安机关进行过改革创新，但尝试得不够彻底，其实也是“换汤”式的改革，未能从根本上提高警队的战斗力，甚至改革之后战斗力有所削弱。旧模式在新形势下日益显露其弊端，主要表现在：配置警力不合理，机构分散，业务重叠，多头领导，公安资源浪费严重。这绝非危言耸听，只要我们审慎的对现有机构进行分析，不难发现上述弊端。如巡警的配置，现状是市局一级机构设支队，分局再设大队，大队下面设置中队，具体巡务由中队负责。支队、大队两级各有办公机关及机关警务人员，而且人数众多。在关系上，支队对大队进行业务指导，分局则对大队直接领导。正是由于“指导”、“直接领导”的原因，造成了两级机关的生存空间，从而使得在这个空间中漂浮着大量的富余警力。我们试想，如果剔除了“指导”、“直接领导”，两级机关可以抽出多少警力？机关每年所使用的经费又可以节省多少？这个不难计算。长期以来，在公安部门有一个奇怪的现象：改革从未更断，措施不断更新，但效果却不理想，刑事案件仍然居高不下。这是什么原因呢？笔者认为，这是由于公安机关只关注公安资源的投入和使用，而对结果和投入缺乏相应的成本观念。则投入时“不计成本”，而对于投入以后产生的效益不能进行可行的测定和评价，因此就出现了警察部门内部存在大量的无效警力和负效警力。上述巡警的问题亦是基于这个原因。

警力隶属多头，难以集中使用，这是公安资源浪费的另一个重要现象。如在路上巡逻的警察，除了交警，还有巡警，甚至再有派出所的民警，三种警察分属不同部门，多头领导，警务安排各自为主，任务重复，难道这还不是浪费？唯物主义告诉我们，要形成拳头，必须五指收拢。这是“拳头理论”，也是常识。拳头的力量比手指的力量大，使用警力亦是同一道理。用“拳头理论”及“成本理论”来指导公安体制改革，将大部分的机关警力直接设置在最基层，充实第一线的警力，我们还会抱怨“警力不足”吗？

“警力不足”是相对的概念。何谓“足”，何谓“不足”，没有统一的标准。从基层派出所的角度来看，搞基础警务工作，每天不断的忙，没完没了，加班加点，警力确是“不足”。但在有些机关部门，上班一杯茶，一份报纸，消闲自在等下班，这不止是警力“充足”，甚至是富余。所以，公安部门长期出现了劳动量两极分化的现象。我们用家庭理论来考察，一家五口人，如果大哥忙，兄弟还可以过来帮忙，大家分担，很快就把事情办完。但是，现在的公安机关部门之间只能是邻里关系，邻居帮忙与否不是义务，而是出于自愿。如果基层派出所作为一个家庭，其他机关部门即是邻居，警力长期得不到集中使用，问题的症结就出于此。我国现在流行的与发达国家警力万人比的数字攀比观念，这已经不再适应新形势的需要。信息时代来临，世界各国正沿着“全球一体化”的轨道发展，我国亦不例外，因此，现代的警务工作出现了全新的理念。公民认为：政府的服务对象是社会公众，而供养政府及政府工作人员的所有经费又是取之于民的税收，作为有纳税义务的公民理性的思考是，既要从政府处获得高质量、全方位的服务，又不愿增加赋税。所以，公众的一致愿望是建立“小政府，大社会”的公共运作模式。基于公众的统一愿望，各国政府正在调整公共财政支出体系，精简机构及人员，以提高政府的工作效率。警察部门作为政府最大的部门之一，各国政府亦在有效地控制投入，以防止其不断膨胀。作为警察机构，一定要摒弃传统的扩充人员、加大投入的旧思维，而要从内部挖掘增加警力的潜力。我们公安机关一直以来亦进行精简机关人员之类的改革，充实了基层部分警力，但未抓住问题的本质，未起到解决基层警力不足的根本作用。现代的警务规划必须以效率、效益最大化为原则，警务安排中不能出现任何无效率和浪费现象，因此，公安机关必须痛下决心，对机关架构进行大刀阔斧的改革，砍掉没必要存在于市局、分局的二级机构，将人员、业务直接放在基层。粗略计算，以深圳为例，单是“巡所”一体化，就可以为基层派出增加近百分之一百的警力。这样规模的第一线基层警力，没有理由搞不好社会治安工作。

在日新月异的信息时代，西方国家的警察部门管理出现了全新的理念，称为“第五次警务革命”，这对我国公安机关的微观管理有极好的借鉴作用。他们主张通过市场机制来完善警察内务管理，其基本观点包括：公共部门和私营部门在管理上无本质的差别；私营部门管理具有优越性；借用私营部门管理模式来重塑警察形象。因此，成本预算成为警察局长必须首先要考虑的问题，即安排一个警力必须能发挥最大的效益。这要求警察局长不仅是警察工作的行家里手，而且还应是会精打细算的老板。事实上，这个理论在一些发达国家的警务规划中已经得到运用，如：警务安排执行严格的分班制度；警力安排根据警察工作量作弹性变化；为节省警察投入，在安排内勤工作人员时招募一批有技术、待遇低的文职人员等措施。在指导警务外部工作时，他们用经济学的观点来分析警察机构长期存在的困境，提出了解决问题的独到办法。它认为“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供”。既然警察机构内部问题重重且历次改革收效甚微，那么最好的出路是打破警察的垄断地位，建立公私组织之间的竞争，从而使公民得到自由选择的机会。

上述的警务理念，与警察的实际工作相联系，也许对传统的警察业务必须由国家警察包办的认识提出了挑战。但是一些发达国家已经把除属于国家警察权范畴的强制措施和执法活动外的警察管理、保护、救护、服务等职能交由社会其他组织来履行，并取得了很好的效果，社会公众很满意。如果我们公安机关借鉴其合理的成分，对内勤人员亦使用社会招募的技术人员，并将警察的部分服务业务交由社会其他组织来履行，我们可以节约近三分之一的公安资源。

三、“最好的社会政策是最好的刑事政策”

这是德国犯罪学家李斯特说的话，在大陆法系、英美法系一直被政府、犯罪控防专家奉为至理名言，亦是他们在进行犯罪预防工作时奉行的准则。他们认为，犯罪是一种社会现象，控制犯罪是社会的责任，警察只是刑事司法系统的一部分，而刑事司法系统又是政府的一部分，所以仅仅依靠警察来控制犯罪是不可能的，而必须由政府乃至全社会共同参与。/犯罪问题没有国界之分，有共通的特点，笔者认为李斯特的这句话也应该成为我国对社会治安管理、犯罪预防的至理名言。

社会政策是一个宏观的概念，涉及政府对社会进行宏观调控，对自身行为、企业行为、公民行为进行规范，从源头对社会控制、治理、防范等等一系列的政策、措施。它包括法律、法规、政府的所有成文文件等等，范围广大。众所周知，完善的社会政策，可以创造优良的社会环境，当然包括优良的社会治安环境。长期以来，我们政府在致力完善社会主义的法制体系，法治观念深入民心，这些都是社会政策日趋完善的标志。但是，在很多领域内，还存在法律的空白地带。地方政府在进行行政管理时，缺乏深入调研工作，并未制定或未完善地制定相关的社会政策，或者在制定有关政策时未综合考虑解决治安隐患问题，在源头上对社会治安的不稳定因素得不到有效遏制。政府要求公安机关对违法犯罪分子保持高压态势，严打一浪接一浪，专项治理运动一个接一个，往往是运动期间治安形势好转，运动一过即沉渣泛起。如抢盗机动车辆案件，公安机关不断的打击，案仍有增无减的发，这是什么原因？说明了我们的工作未抓住本质，即治标未治本。政府应对此进行深入调研。重视打击之外，重要的还是防，要“打防并举”。当然公安机关的控防工作很重要，但最重要的还是对源头的防。卫星定位系统对机动车的防盗抢效果很好，为什么政府对机动车销售时不将之进行捆绑销售的立法？同样道理，房地产市场也应与室内红外线防盗系统进行捆绑销售。完善的控防措施必然可以遏制大量的治安、刑事案件的发生。在英国，针对社会出现大量盗抢手机的案件，政府对手机进行了登记、凭登记牌转机、上网的立法，如果公民使用非经登记的手机，便可认定为刑事罪行，遏制了销赃市场，此类案件一下子大幅降低。这就是社会政策所起的积极作用。

关于西方国家重视犯罪预防的情况，在此不妨作一赘述，以期达到抛砖引玉之作用：

(1) 美国：60年代末，美国联邦政府建立了法律实施局。它的作用是把联邦的税收转给各州和地方政府进一步进行犯罪控制，以想尽对策来减少犯罪。1980年，美国又成立了“国家犯罪预防委员会”，它关心年轻人，重视宣传工作，强调犯罪预防会使美国人生活过得更美好。

(2) 瑞典：1974年，瑞典国会通过了一项法律，建立了世界上第一个“国家犯罪预防委员会”。起初，该委员会的活动主要是研究与审判系统有关的问题，后来研究的重点逐步集中在犯罪预防和对这些估计上，并把犯罪预防作为首要任务。它的第一个措施就是改进各个组织的犯罪预防方法，依靠社会力量同犯罪作斗争。它重视观察、分析及预测犯罪的发展，研究犯罪的起因、阻止犯罪的方法和估价，强调犯罪预防一定要形成组织，要重视调查研究，并且对实施的方法要进行评估。

(3) 荷兰：1986年，荷兰政府开始实施一项犯罪预防计划，它包括50多项系统工程。如为失业者提供看管自行车的工作，在商店协助警察打击扒手，举行女子自卫讲座等等工程。该国50多个市政府都成立有犯罪预防的协调单位，通过警察及不同的城市管理部门间的合作来寻找同犯罪作斗争的方法。

(4) 法国：1983年，法国建立了“国家犯罪预防委员会”，地方700个城镇和地区亦建立了犯罪预防委员会来预防犯罪。这些委员会的成员有选举出来的官员，地方基建、教育、劳动、司法长官、警察和一些私人组织的代表，他们探讨犯罪的原因，达成一致协议后采取合适的预防措施，同时实施许多预防犯罪的工程来控制犯罪。

(5) 加拿大：在该国，有关社会、卫生、住房和经济发展计划也被列入“社会安全网”的一部分，通过这些政策来预防某种具体的犯罪。如在80年代，卫生福利部接管了全国禁毒战略计划、全国反对酒后开车计划和全国预防家庭暴力计划的预防犯罪领导工作，取得了明显的成果。为建立一个更加安全的社会，加拿大政府还建立了预防犯罪的网络体系，通过了城市安全和预防犯罪的政策。这个政策包括由司法部、检察署、卫生福利部、国务部、劳工移民部和加拿大抵押住房公司建立的一项新的计划。这项计划起到了预防犯罪行动情报交换所的作用。

从上面有关国家的情况看来，政府在犯罪预防方面起了主要作用。因此，我们政府应积极借鉴其合理成分，加强与公安机关的联动机制，加强对社会治安、犯罪问题的调研工作，准确、及时地将动态信息反馈给政府决策层。政府要据此对社会治安进行通盘考虑，对可以预防的犯罪，政府要从宏观政策上设置防范障碍，增加社会投入，加大犯罪成本，进行综合治理，毕竟治理社会治安工作并不是公安一家的事。在西方国家，理性的公民均一致认为管理社会治安是全社会的事。我们政府在制定有关法律、法规时，再不能固守传统的“报复”性立法观念（如触犯了某条文，以犯罪论，处多少年徒刑。此即报复性立法），而要以犯罪预防的理念，在法律、法规中增加预防犯罪的条文，对社会治安控防加大立法力度。尽管立法时有可能触犯了部分人的利益，但如果对社会整体、对社会治安大环境有利，必然为广大群众所欢迎。
最高人民法院


最高人民法院关于生母已将女儿给人收养而祖母要求收回抚养孙女应否支持问题的批复

1987年11月17日，最高人民法院

上海市高级人民法院：
你院（87）沪高民他字第10号《关于生母已将女儿给他人收养而祖母要求收回抚养孙女应否支持的请示报告》收悉。
据你院报告称：丁杏瑞（丈夫已故）有一子二女，其子周吉芳和张兰于1986年3月登记结婚，同年11月22日周吉芳病故。1987年2月张兰生一女，委托护士将女婴送给王明星、陈德芳夫妇（无子女）抚养。丁得知后，要张兰将孙女领回由她抚养，被拒绝。为此，丁杏瑞诉讼到人民法院。
经研究，我们基本上同意你院审判委员会意见，即根据该案具体情况，从更有利于儿童的利益和健康成长考虑，张兰将其女儿送给王明星夫妇抚养是法律所允许的，可予维持。在审理中，要尽力做好说服工作，争取调解解决。

附：山东省高级人民法院关于许秀英夫妇与王青芸间是否已解除收养关系的请示报告 鲁法（民）发〔1990〕25号
最高人民法院：
我省青岛市中级人民法院受理的许秀英、王子莲与王青芸继承上诉一案。对该案许秀英夫妇与王青芸之间的收养关系是否已事实解除，意见不一、向我院请示。因目前，处理类似案件尚无具体法律依据。把握不准，为慎重起见，将予请示。现将案情及处理意见报告如下：
上诉人：许秀英（原审被告），女，75岁，汉族，山东省高密县人，青岛市湛山农工商公司退休职工，住青岛市东海一路13号东单元一楼。
上诉人：王子莲（原审被告），女，43岁，汉族，青岛安全器材厂工人，住址同上，系许秀英之养女。
被上诉人：王青芸（原审原告），女，55岁，汉族，山东省胶州市人，四川省重庆市百货大楼退休职工，住重庆市解放东路解放巷4号。
被继承人王在起（许秀英之夫）于1985年7月死亡，当时王在起、许秀英夫妇有座落在青岛市湛山村1027号二层楼房一处建筑面积为129．6平方米。1988年7月，该房拆迁，兑换成二、三居室楼房各一套，总建筑面积为136．14平方米。原房估价为17360．4元，兑除后许秀英还得人民币5915．1元。
1988年11月，王青芸以我是王在起之养女，依法有权继承王在起之遗产；拆迁兑换的房屋是养父生前的楼房演革而来，故该房我应有继承部分产权为由，向青岛市市南区人民法院起诉。许秀英辩称，我们夫妇收养王青芸为养女并将其抚养成人这是事实。但是，王青芸自1957年就回到其生母处，多年来未尽赡养义务，我们与王青芸早已脱离了收养关系。王青芸无权继承王在起的遗产。原审认定收养关系没有解除，判决王青芸继承拆迁兑换房的20平方米；人民币800元。
经查：1937年王在起、许秀英夫妇因无子女便收养了王在起的亲侄女王青芸为养女（时年两岁，未办任何手续）1950年又收养了王青芸之胞弟王子贵为养子（1983年判决解除）。1951年王青芸参加工作后，每月收入全交许秀英夫妇，双方关系很好。1957年王青芸的生父（称大叔）病故，王青芸回原籍奔丧，得知自己的身世，便与生母王鲍氏恢复了联系，并将生母接去青岛与养父母同居。不久，王青芸、王鲍氏与许秀英夫妇产生矛盾，发生争吵，关系急剧恶化，无法同居生活。后经公安派出所、街道办事处等参加调解达成协议，王鲍氏另租房居住；王青芸每月付给生母20元、付给许秀英夫妇15元（给付多长时间，无据查考）。1957年王青芸将自己的户口从养父母处迁到青岛市国棉五厂立户。自此，王青芸去养父母处的次数逐渐减少。1958年1月，许秀英夫妇经公证因“身下无女”收养了刘维云（时年10岁）为女，并改名王子莲。1960年王青芸结婚未通知许秀英夫妇。1961年王青芸将户口迁至王鲍氏的户籍上，身份关系登记为母女关系。1963年王青芸随丈夫迁往四川省重庆市定居。1966年至1982年间，王青芸自称有少量现金和药品寄给王在起（无处查考，但对方承认）。1976年1月王在起主持析产，养子王子贵，养女王子莲各分得房屋两间，王在起夫妇自留两间，王青芸不得分文，事后也无异议。1982年7月王在起病重期间给王青芸去信落款为：“父，在起”。同年8月，王子莲拍电报给王青芸称“父病重速回”。
另查各自档案。王青芸自1958年后的历次工人登记表中家庭主要成员均填：“母，王鲍氏”。将许秀英夫妇填入社会关系栏内称“大爷、大娘”。许秀英夫妇的个人档案中的家庭主要成员和社会关系栏均没有王青芸的名字，只有王在起夫妇及王子贵、王子莲。
青岛市中级人民法院审委会对王青芸与许秀英夫妇间的收养关系是否事实解除有两种意见：第一种意见认为，双方没有书面协议明确表示解除，且还有书信往来父女相称，尽义务少有客观原因，据此，双方收养关系未事实解除。第二种意见认为，双方收养关系已事实解除，理由是：王青芸与许秀英夫妇之间虽然没有书面协议，也没有双方口头协商，公开表明解除收养关系，但从各自的行为看，双方均已不承认收养关系存在。根据之一，王青芸于1957年认了生母，并开始尽赡养义务。1961年公开以母女关系合户，完全恢复了与生母的权利和义务关系。而许秀英夫妇则以公证方式公开表明“身下无女”。双方行为一致；根据之二，1958年后，各自的档案填写亦均不承认养父母或养女关系；根据之三，1960年王青芸结婚未通知许秀英夫妇，1976年王在起主持析产王青芸无份，事后均无异议。总之，认定收养关系已事实解除的理由较为充分，据此，我院倾向同意青岛市中级人民法院审委会的第二种意见，即：视为收养关系已事实解除。
当否，请批示。
1990年4月12日