为落实中央、高检院深化司法体制改革、完善执法办案责任制、健全办案组织形式的一系列重大部署,我省检察机关积极探索建立有利于突出检察官执法办案主体地位、有利于依法独立行使职权的主办检察官办案责任制,并在部分检察院铺开了主办检察官办案责任制试点工作。今年8月,省检察院制定下发了《关于开展主办检察官办案责任制试点工作的实施方案》(以下简称《方案》),其中对主办检察官的工作职责进行了较为详尽的界定,但对主办检察官的权利保障问题却言之不详,基本未有涉猎。众所周知,任何一个责任主体,包括主办检察官这样的责任主体,其责、权、利只有在得到有机统一的前提下,履职空间、履职能力水平、履职效果才能得到有效提升。基于这一认识,本文试就主办检察官的权利保障问题进行探讨,以期裨益于检察实践。
一、主办检察官权利之理解
检察官的权利,是基于检察官的身份而产生的依法行使的权力和享受的利益,是“权”和“利”的统一,是法律为保障检察官权力的行使而规定的检察官个人享有的可支配力及利益。它不同于检察官的“权力”,“权力”属于法律赋予的一种强制力量,是公权的具体化,“权利”是这种强制力量得以实现的保障条件。《检察官法》第九条对检察官的权利作出明确规定,包括“履行检察官职责应该具有的职权”等八个方面,既有政治上的赋付、行为上的授权,也有经济上的待遇、物质上的支撑,是整个检察机关行使检察职能、履行法律责任的基石。
主办检察官的权利,因主办检察官作为检察官中的特殊群体,而理所当然地应当区别于其他检察官。《检察官法》第二条规定:“检察官是依法行使国家检察权的检察人员,包括最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门人民检察院的检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员和助理检察员。”根据《方案》规定,主办检察官是经检察长授权、依法履行执法办案职责、享有一定范围的办案决定权并承担相应责任的检察官,其资格和条件之一是:一般应当具备检察员身份以及特别优秀的助理检察员。也就是说,主办检察官既可以是检察员(包括非领导职务的检察委员会委员),也可以是助理检察员,但一旦选任为主办检察官,就被赋予了比一般检察官更多的职责、更大的权限。正因如此,主办检察官就应相应地享有比一般检察官更大的权利。
二、主办检察官权利保障之因由
长期以来,社会对检察机关的关注,一直习惯于对检察权的关注,却极少将目光转向检察权的执行者——检察官的权利,导致检察官权利得不到有效保障,甚而至于被侵犯。如办公办案经费不能足额到位,检察官的政治、经济待遇得不到落实,工作生活条件相对落后,被迫承担法律规定以外的工作等。主办检察官相对于一般意义上的检察官而言,具有更多的独立性,切实保障其应有的权利,是切实履行好主办检察官职责和义务的前提条件和重要保证。
1、主办检察官的权利保障,是检察权行使的前提。实行主办检察官办案责任制后,检察机关依法行使检察权必然要由主办检察官去实现,为保障主办检察官顺利履行职责,就必须让主办检察官享有特定权利。主办检察官作为相对独立的办案主体,履行检察权就必须通过一定的职权、借助一定的工作条件,没有相应职权、没有必要的工作条件,履行职责无异于纸上谈兵,成为空谈。
2、主办检察官的权利保障必须与承担的职责义务相对应。《宪法》规定了公民的义务,同时也明确了公民应享有的权利;《检察官法》规定了检察官的职责,也相应地明确了检察官的权利。这些职责、义务和权利都有相应的法律法规进行调整和保障。同样的道理,主办检察官的权利也不是凭空而生的,它是与承担的职责义务紧密联系、相依相存的。这一点,在《方案》中已经有所体现,比如“特别优秀的助理检察员选配为主办检察官的,可以适时依法提请任命为检察员”、“主办检察官业绩突出的,可以优先晋级提职”、“主办检察官在办理案件时,应当有必要的办案条件和保障”等条文,就是对主办检察官权利保障思想的具体体现。这些规定,都是根据主办检察官所承担的职责义务而设定的,其目的是为了促使主办检察官在履职过程中竭尽所能、心无旁骛,为其提供动力,排除后顾之忧。
3、权利是容易被忽视和受侵害的,有必要以相应的规范予以保障。主办检察官相对于一般检察官而言,要承担更大的责任,付出更多的智力和体力,必然应该得到更大的工作条件方面的支持,得到更多的政治待遇、物质福利方面的回报。但是在现有体制下,这往往是容易被各级机关部门所忽视的,也往往是最容易受侵害的。要充分体现干多干少不一样、干好干坏不一样,这种理念我们虽然常挂在嘴上,但将其落到实处的情形却并不普遍,说明这并不是容易的事,殊不知这恰恰是对那些能干者、业绩突出者的极大伤害。究其原因,笔者认为,其根源在于保障性规范的缺失。主办检察官权利的“权”,是基于检察官身份的社会公权的衍生物,再经过检察长授予,比如履职不受干涉权,由宪法、法律进行规范调整;而主办检察官权利中的“利”,相比较而言则显得抽象模糊,只有少许原则性的意见,既不全面系统,也未进行具体规范,在实践中缺乏可操作性。在主办检察官的权利容易被忽视和侵害的客观现实前提下,将其上升到法律、制度规范的层面进行要求、予以保障,无疑极具必要,有着极其重要的现实意义。
三、主办检察官权利保障的内容
提及主办检察官权利保障的内容,首先要明确一点,主办检察官也是检察官,其权利内容带有检察官权利的普遍性,《检察官法》所规定的的检察官的八项权利,主办检察官依法享有。同时,除此法定的权力之外主办检察官也不应享有一般检察官所不享有的特权。离开了这八项权利谈主办检察官的权利保障,将使之变成无本之木、无源之水。但是,主办检察官毕竟区别于一般检察官,因其能力更强、责任更大、担子更重、付出更多,其权利保障无疑需独具特殊性,与一般检察官相比,其权利保障水平需求更高,这一点应该是不争的道理。
笔者认为,《检察官法》所列检察官的八项权利,对主办检察官的保障水平可与一般检察官保持一致,即:非因法定事由、非经法定程序,不被免职、降职或者处分;参加培训;提出申述或者控告;辞职。而其他四项——履行检察官职责应当具有的职权和工作条件;依法履行职责不受行政机关、社会团体和个人的干涉;获得劳动报酬,享受保险、福利待遇;人身、财产和住所安全受法律保护——则应高于对一般检察官的保障水平。
1、履行主办检察官职责应当具有的职权和工作条件。关于履行主办检察官职责应当具有的职权,《方案》中已做了较为详尽的规定,在此不再赘述。而履行主办检察官职责应当具备的工作条件,包括两个方面。一是赋予主办检察官应有的地位。赋予主办检察官在办案过程中的组织、指挥权,办案组成员必须服从主办检察官的指挥,对于不服从指挥,或者由于严重不负责任出现重大工作失误者,主办检察官有权申请更换,检察长(或内设机构负责人)应该给予充分支持。二是为主办检察官办案提供充分的物质条件。诸如办案所需的经费、场所、用具,特别是在交通、通信和其它技术装备方面,均应相对于于一般检察官进行倾斜。
2、依法履行检察官职责不受干涉。依法履行检察官职责不受行政机关、社会团体和个人干涉,这一点法律已有明文规定。但在这里要强调的是,检察官履行职责受行政机关、社会团体和个人干涉的情形,集中表现在对执法办案工作的干涉,在实现主办检察官制度后,办案工作的压力又集中体现在主办检察官身上,这种干涉的压力也无形中集中到了主办检察官身上,因此,主办检察官更强烈地希望得到“不受干涉”的保障。其次,在不受干涉问题上,检察长和部门负责人要尽可能地为主办检察官减轻压力,千方百计为主办检察官优化执法办案环境,全力支持主办检察官的工作,使其不受外来压力的干扰,全身心地投入工作,实现履行职责不受干涉的应有之义。
3、获得劳动报酬、保险、福利待遇。劳动权和获得报酬权是宪法规定的公民的基本权利。检察官作为国家的劳动者,同样有权获得劳动报酬。这里的“报酬”既包括检察官的工资收入,也包括合法的其他收入,还包括享受法律规定的保险和其他福利待遇。此外,主办检察官还应享有其他检察官所没有的与其职责相对应的“主办”津贴,使检察职业专业化、精英化的要求在“报酬”中得到体现。在此特别需要考虑的,除去劳动报酬、保险、福利待遇,是要把检察职级待遇问题放在突出的位置。检察机关长期以来套用的是行政级别制度,执行的仍然是上世纪八十年代劳动人事部门制定的旧规,检察机关特别是基层检察院,检察人员职级待遇低的问题日益突出,对检察人员工作积极性造成了极大挫伤。这一问题得不到有效解决,将会对基层检查工作带来严重的负面影响。
4、主办检察官的人身、财产和住所安全受法律保护。检察官担负维护国家法律,打击一切犯罪,保护国家、集体和个人合法权益的任务,在其执法过程中,往往容易受到威胁、恐吓、打击报复,主办检察官承担此类风险更是首当其冲,一旦被选任为主办检察官,安全风险就会迅速累加。因此,主办检察官及其亲属的人身、财产和住所安全保障问题,必须引起我们的高度重视。
四、主办检察官权利保障之实现途径
实行主办检察官制度是检察机关突出检察官执法办案主体地位的一项改革措施,这项制度能否顺利施行,与主办检察官权利能否得到有效保障关系重大。保障主办检察官的权利,就必须在检察机关的组织管理、人事管理、立法保障、内部机制配套等方面革除弊端、理顺关系,为主办检察官制度的施行聚集正能量。
1、组织和人事管理。我国《宪法》第一百三十二条第二款规定:“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作,上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。”但长期以来的现实情况是,这种领导关系仅体现在业务工作上,而组织和人事管理权则主要是在地方党委。客观地看,这种管理模式对于检察机关独立行使检察权是不可避免地存在负面影响的,甚至可以说是弊大于利。在这种管理模式下,检察机关往往不得不听命于地方党委,把检察机关对地方经济、社会的“服务”变成了对地方党委、政府的“服从”。在这种情况下,本应独立行使检察权的检察机关就很容易变得身不由己,成为事实上的一个地方部门,造成很多时候不能客观地从法律的层面对待执法办案,而把地方的局部利益、短期发展摆上了更高的位置。因此,笔者认为,改革检察机关的组织人事管理制度势在必行,其根本点就是要确立《宪法》所规定的上级检察院对下级检察院在组织人事管理方面的领导地位,变以地方为主为以上级检察院为主,只有这样,才更有利于实现对地方的监督,摆脱地方掣肘,真正做到独立行使检察权。在真正实现独立检察权的前提下,主办检察官执法办案的主体地位将会得到不断凸现。
2、检察经费的保障。从检察经费的整体而言,长期以来检察机关经费由地方财政供给。由于各地经济发展水平的差异,各地检查经费保障水平各不相同,一些地方至今仍无法给予检察机关足额的经费保障,致使检察官履行职责的工作条件受到限制。这一点,根本的解决方法应放在建立检查经费由国家财政保障制度上,这样做不仅可以促进各地保障水平的平衡,也有利于检察机关从经费保障方面摆脱地方掣肘进而促进检察权的独立行使。从检察机关内部经费使用角度看,则要建立合理的经费管理和使用制度,将经费向办案一线倾斜,切实保障检察官执法办案之所需。
3、落实主办检察官的待遇。主办检察官作为执法办案的责任主体,在享受待遇问题上,应该坚持从优待检原则。一是职级待遇。前文说过,检察人员的职级待遇目前执行的仍然是上世纪八十年代的有关规定,这与检察机关和检察事业发展的实际是极不相称的。实质上,最好的办法是去除检察官的行政化色彩,废除检察官的行政职级,按《检察官法》的规定划分检察官等级,再按不同等级确定相应的待遇。在此之前,可采取过渡性的暂行措施,由上级检察机关与组织部门磋商,以机构编制为基础联合下文,扩大职数比例,提高检察官的职级待遇,主办检察官优先享受。二是薪酬待遇。在基本工资和检察官的普遍性津贴之外,要充分考虑职责与薪酬的对等性,根据地方经济水平的不同,确定主办检察官应额外享受的津补贴标准。当然,这里需要注意的是,与一般检察官既不能拉开过大距离,也不能距离过小、只具象征性,既要体现对有能者、多劳者的尊重、认可和鼓励,同时又要注意保持适当的平衡。
4、增加主办检察官安全保护的可操作性。《检察官法》对检察官“人身、财产和住所安全受法律保护”的规定,实质上是对《宪法》保护公民权利的一种转述性规定,属于一般性保护的范畴,并无特别的保护程序和措施可供操作。由于检察官特别是主办检察官是一个特殊的群体,与普通公民相比要承受特殊的安全风险威胁,而这种安全风险威胁,其来源是国家法律赋予的公权——检察权,国家就理应对其安全负责,将对检察官的安全保护由一般性保护上升为特殊保护。因此,建议对检察官的安全保护问题,要以立法的形式或其他途径,使之具有可感知性、可操作性,成为一种实实在在的安全保障。
(作者系湖北省大冶市检察院检察长)